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Brasília, 26 de novembro de 2020 - 14:33
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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 614.384 - Ministro Luiz Fux

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. IPTU. EXTINÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA DE MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 37 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE. DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS EM DESOBEDIÊNCIA AO ARTIGO 18, § 4º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUPERVENIÊNCIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 57, DE 18/12/2008. RATIFICAÇÃO DOS MUNICÍPIOS CRIADOS POR LEI PUBLICADA ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2006. SITUAÇÃO DIVERSA DO PRECEDENTE DA ADI Nº 2.381, RELATORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA. CRIVO DO PLENÁRIO. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DA REPERCUSSÃO GERAL.

Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto com base no artigo 102, inciso III, alínea a, da Constituição da República contra acórdão proferido pela 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, que negou provimento a apelação interposta pelo município de Aracaju contra a sentença que extinguiu a execução fiscal, assim ementado:

“APELAÇÃO CIVEL - EXECUÇÃO FISCAL - POVOADO MOSQUEIRO - IPTU - LEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO DE SÃO CRISTÓVÃO PARA A COBRANÇA DO IMPOSTO - INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 37 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, AO ESTABELECER QUE O POVOADO MOSQUEIRO PASSA A PERTENCER AO MUNICÍPIO DE ARACAJU - DESOBEDIÊNCIA AO REQUISITO FORMAL EXIGIDO NO ART. 18, §4º DA CARTA MAGNA - NESCESSIDADE DE CONSULTA PRÉVIA MEDIANTE PLEBISCITO À POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA - EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 57/2008 QUE NÃO OBSTANTE CONVALIDE OS ATOS DE CRIAÇÃO, FUSÃO, INCORPORAÇÃO E DESMENBRAMENTO DE MUNICÍPIOS, CUJA LEI TENHA SIDO PUBLICADA ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2006, NÃO EXIME O MUNICÍPIO DA NECESSIDADE DE CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS ANTES MENCIONADOS EXIGIDOS TANTO NA CF QUANTO NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO - UNÂNIME.”

Na origem, o Município recorrente promoveu execução fiscal de débito de IPTU em desfavor da recorrida, que foi extinta pelo Juízo de Primeira Instância, ante o reconhecimento da ilegitimidade ativa para a execução fiscal. Em síntese, o imóvel tributado por IPTU localizar-se-ia no povoado de Mosqueiro, considerado inserido no município de São Cristóvão e não no de Aracaju.

Inconformado, interpôs recurso de apelação, também desprovido pelo Tribunal a quo, mediante os fundamentos supracitados. Opostos embargos de declaração, estes foram desprovidos.

Nas razões recursais o município alega ofensa aos artigos 5º, inciso LV e 18, § 4º da Constituição Federal e artigo 96 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Sustenta ofensa ao devido processo legal ante a extinção do processo sem oportunidade prévia de manifestação.

Aduz a constitucionalidade do artigo 37 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias do Estado de Sergipe, pois a norma em questão teria apenas ratificado os espaços divisórios dos municípios já previstos na legislação pretérita.

Pleiteia a ponderação pela primazia da realidade fática, sob a alegação de o Município de Aracaju administrar a região englobada pelo povoado de Mosqueiro há mais de 30 anos.

Articula a convalidação do artigo 37 do ADCT Estadual pela edição da Emenda Constitucional nº 57/08, que inseriu o artigo 96 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Suscita a impossibilidade de aplicação ao caso da Lei nº 554/54 porquanto tratar-se de lei temporária. Relembra, por fim, que a população do povoado de Mosqueiro exerce o sufrágio no município de Aracaju.

Requer o provimento do recurso, para decretar a nulidade do acórdão recorrido, tendo em conta a negativa de prestação jurisdicional, e, sucessivamente, pleiteia a reforma do julgado, declarando a constitucionalidade do artigo 37 do ADCT estadual.

Embora devidamente intimada, a recorrida deixou de apresentar contrarrazões.

Não houve interposição de recurso especial.

A Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe proferiu juízo positivo de admissibilidade.

Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

Ab initio, conheço do extraordinário, uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade, posto que tempestivo, preparado, formalizado por advogado devidamente constituído e cumpridos os demais requisitos extrínsecos.

Na espécie, a tese merece o crivo do Plenário deste Supremo Tribunal Federal.

Eis que se debate, em síntese, a convalidação “dos atos de criação, fusão, incorporação e desdobramento de municípios cuja lei tenha sido editada até 31 de dezembro de 2006,” nos termos do artigo 96 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inserido pela Emenda Constitucional nº 57, de 18 de dezembro de 2008.

In casu, a execução fiscal de IPTU foi extinta, pois o município de Aracaju foi considerado ilegítimo para proceder à referida exação, pois o imóvel tributado se localizaria no povoado de Mosqueiro, que pertenceria ao município de São Cristóvão, não ao de Aracaju. Tal controvérsia decorreria da divisão de municipal procedida com base no artigo 37 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Estadual.

A situação é emblemática, pois a sentença de primeira instância, que extinguiu a execução fiscal pela ilegitimidade ativa do recorrente, foi proferida em 12 de novembro de 2008, portanto, antes da edição da Emenda Constitucional “ratificadora”.

Não bastasse isso há o fato de o Tribunal a quo, no julgamento de Incidente de Inconstitucionalidade nº 0001/2000, ter declarado a inconstitucionalidade do artigo 37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe, cujo acórdão restou assim ementado:

“CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL. REDAÇÃO ORIGINÁRIA DE 89. MUNICÍPIOS. LIMITES. ALTERAÇÃO. PLEBISCITO.

I - A NOVA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 16/99 AO ART. 37, DO ATO DAS DIPSOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE, ACRESCENTANDO O § 2º, NÃO ALTEROU OS LIMITES ENTRE OS MUNICÍPIOS DE SÃO CRISTÓVÃO E ARACAJU, DENTRO DOS LIMITES JÁ TRAÇADOS PELA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DO DISPOSITIVO QUESTIONADO;

II - A REDAÇÃO ORIGINÁRIA DO ART. 37, E DO SEU PARÁGRAFO ÚNICO, DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE 89 TAMBÉM DEVE TER SUA CONSTITUCIONALIDADE ANALISADA, TENDO EM VISTA QUE ALTEROU OS LIMITES DO SUL DO MUNICÍPIO DE ARACAJU.

III - A ALERAÇÃO DOS LIMITES EFETUADA PELA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DE 89 DEVE OBEDECER OS REQUISITOS ESSENCIAIS IMPOSTOS PELO ARTIGO 18, § 4º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SENDO IMPRESCINDÍVEL A REALIZAÇAÕ DE CONSULTA PRÉVIA, MEDIANTE PLEBISCITO, ÀS POPULAÇÕES DIRETAMENTE INTERESSADAS;

IV - DIANTE DA INCONSTITUCIONALIDADE DOS LIMITES FIXADOS PELA REDAÇÃO ORIGINÁRIA, DO ART. 37 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO, PREJUDICADO ESTÁ O § 2º ACRESCENTADO PELA EMENDA Nº 16/99, PORQUE NÃO HÁ COMO ESCLARECER AQUELES LIMITES;

V - INCIDENTE CONHECIDO, PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DO ART. 37, E DE SEU PARÁGRAFO ÚNICO, DO ADCT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.”

Esse pronunciamento precede à execução fiscal e à Emenda Constitucional nº 57/08. Além disso, noticia o recorrente a existência de ação rescisória visando a desconstituição do julgado que originou o incidente de inconstitucionalidade, bem como de mudança de entendimento do Tribunal a quo sobre a convalidação do desmembramento municipal em razão da edição da emenda supra.

A transcendência econômica e social da tese em debate é notória, uma vez que a convalidação ou não da estruturação do povoado de Mosqueiro tem repercussões tributarias, econômicas e judiciais, demonstrando o potencial efeito multiplicador de demandas.

De outro lado, é importante frisar a ausência de julgamento do Plenário sobre o tema, pois a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.381, Relatora Ministra Cármen Lúcia, foi julgada prejudicada, embora o Tribunal tenha sinalizado para a importância do tema ao deferir a liminar, cuja ementa foi assim redigida:

“I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto idôneo: lei de criação de município.

Ainda que não seja em si mesma uma norma jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do complexo normativo em que se insere a nova entidade política: por isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes.

II . Norma constitucional de eficácia limitada, porque dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante, em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias.

III . Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do sistema anterior.

É certo que o novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade Municipal, que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação anterior ao plebiscito.

É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra constitucional, de modo a impedir -- de logo e até que advenha a lei complementar -- a instauração e a conclusão de processos de emancipação em curso.

Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já concluídos, com a lei de criação de novo município.

No modelo federativo brasileiro -- no ponto acentuado na Constituição de 1988 -- os temas alusivos ao Município, a partir das normas atinentes à sua criação, há muito não constituem -- ao contrário do que, na Primeira República, pudera sustentar Castro Nunes (Do Estado Federado e sua Organização Municipal , 2ª ed., Câmara dos Deputados, 1982, passim) -- uma questão de interesse privativo do Estado-membro.

Ente da Federação (CF, art. 18), que recebe diretamente da Constituição Federal numerosas competências comuns (art. 23) ou exclusivas (art. 30) -- entre elas a de instituir e arrecadar tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) -- além de direito próprio de participação no produto de impostos federais e estaduais (art. 157-162) -- o Município, seu regime jurídico e as normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-membro, mas à estrutura do Estado Federal total.

IV. Poder de emenda constitucional: limitação material: forma federativa do Estado (CF, art. 60, § 4º, I): implausibilidade da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/96, no que volta a reclamar a interferência normativa da União na disciplina do processo de criação de municípios.

Nesse contexto, o recuo da EC 15/96 -- ao restabelecer, em tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação complementar federal -- não parece ter atingido, em seu núcleo essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais -- satisfeitas as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da entidade local que se pretende erigir em município -- permaneceu reservada a decisão política concreta.

V. Razões de conveniência do deferimento da medida cautelar.

Afigurando-se extremamente provável o julgamento final pela procedência da ação direta contra a lei de criação de Município impugnada, o mais conveniente é o deferimento da liminar -- restabelecendo a situação anterior à sua instalação --, pois o curso do tempo fará ainda mais traumática a decisão prenunciada.”

Elenco outros processos decididos monocraticamente no Supremo, a saber: AI nº 818445, Dj 09/05/11, AI nº 822494, Dj 29/11/10, AI nº 824542, Dj 29/11/10, RE nº 608097, Dj 05/04/10, RE nº 611261, Dj 09/08/10 e RE nº 611288, Dj 09/08/10, todos da Relatora Ministra Cármen Lúcia.

A ausência de pronunciamento de mérito do Supremo sobre o tema, a repercutir em todos os estados da federação que tenham realizado desmembramento municipal em desacordo com a norma do artigo 18, § 4º e antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 57/08 é mais um fator favorável ao crivo do Pleno Virtual.

Ex positis, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão em debate no recurso extraordinário, para apreciação do Plenário sobre a convalidação do desmembramento de municípios do Estado de Sergipe realizados sob o regramento do artigo 37 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de Sergipe, nos termos do artigo 543-A do Código de Processo Civil.

 
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