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Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 18:44
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Decisão: 1. Trata-se de recurso extraordinário contra decisão da Turma recursal federal da 5ª Região que, confirmando a sentença de 1º grau, estendeu a servidor inativo a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária GDATFA, criada pela Lei 10.484/2002, no patamar em que ela foi concedida aos servidores ativos do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, sob os seguintes fundamentos: (a) trata-se de vantagem concedida em caráter geral, e não decorrente de atividade específica, traduzindo verdadeiro reajuste de vencimentos; (b) apesar da regulamentação oriunda do Decreto nº 5.008/2004, não foi comprovada a realização das avaliações de desempenho individual e institucional previstas.

No recurso extraordinário, o recorrente alega, preliminarmente, a existência de repercussão geral da matéria, conforme estabelece o artigo 543-A, §2º, do CPC, pois, apesar da presente demanda estar limitada a apenas um servidor inativo, há milhares de processos sobre a mesma matéria, sendo grande o impacto financeiro.

Aponta violação ao art. 40, § 8º, da Constituição Federal, porquanto a EC 41/2003 estabeleceu um novo regime jurídico para a aposentadoria no serviço público, assegurando, apenas, a manutenção do valor real do benefício, não sendo extensíveis, aos inativos e pensionistas, todas as gratificações concedidas aos servidores ativos. Afirma ter demonstrado que o primeiro ciclo de avaliação de desempenho iniciou em 25/10/2010, dia de publicação da Portaria MAPA 1.031/2010, com efeitos financeiros iniciados a partir dessa data.

O Tribunal de origem, em atenção ao disposto no art. 543-B, § 1º, do CPC, encaminhou o recurso a este Supremo Tribunal Federal como representativo da controvérsia.

2. Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso extraordinário e passo à analise da repercussão geral.

3. Questiona-se, à luz do artigo 40, § 8º, da Constituição Federal, a obrigatoriedade de extensão, aos servidores inativos e pensionistas, do pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária GDATFA, instituída pela Lei nº 10.484/2002, no mesmo percentual pago àqueles em atividade.

A hipótese descrita nos autos é análoga àquela decidida por este Tribunal no julgamento do RE 476.279/DF e do RE 476.390/DF, quando se discutiu a respeito da extensão de outra gratificação (GDATA) aos inativos, entendimento sedimentado na Súmula Vinculante 20, com o seguinte teor:

"A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa -GDATA, instituída pela Lei nº 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória no 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos".

A GDATFA e a GDATA são gratificações com as mesmas natureza e características. Originalmente, ambas foram concedidas a todos os servidores de forma geral e irrestrita, apesar de terem sido criadas com o propósito de serem pagas de modo diferenciado, segundo a produção ou o desempenho profissional, individual ou institucional.

Em sua redação originária, o art. 2º da Lei 10.404/2002 previa que o pagamento da GDATA podia variar entre 10 e 100 pontos, sendo que a pontuação mínima foi posteriormente ampliada para 30 pontos pela Lei 12.702/2012:

Art. 2o A GDATA será paga observado o limite máximo de 100 (cem) pontos e o mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto, em seu respectivo nível, ao valor estabelecido no Anexo I da Lei no 10.971, de 25 de novembro de 2004.

A GDATFA tem limites similares: o art. 2º da Lei 10.484/2002 trazia a variação de 10 a 100 pontos, modificada para 30 a 100 pontos pela Lei 11.907/2009:

Art. 2o A GDATFA será atribuída em função do alcance das metas de desempenho individual e do alcance das metas de desempenho institucional do Mapa.

§ 1o A avaliação de desempenho individual visa a aferir o desempenho do servidor de cada uma das unidades do Mapa, no exercício das atribuições do cargo ou função, para o alcance das metas de desempenho institucional.

§ 2o A avaliação de desempenho institucional visa a aferir o alcance das metas organizacionais, podendo considerar projetos e atividades prioritárias e condições especiais de trabalho, além de outras características específicas.

§ 3o A GDATFA será paga observado o limite máximo de 100 (cem) pontos e o mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto ao valor estabelecido no Anexo desta Lei.

§ 4o A pontuação referente à GDATFA será assim distribuída:

I - até 20 (vinte) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho individual; e

II - até 80 (oitenta) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho institucional.

§ 5o Ato do Poder Executivo disporá sobre os critérios gerais a serem observados para a realização das avaliações de desempenho individual e institucional da GDATFA.

Dessa forma, ambas tratam de forma diferenciada os servidores públicos, variando de acordo com a atuação individual de cada um e o desempenho coletivo da instituição.

Num ponto, entretanto, a GDATFA difere da GDATA: ao contrário dessa última, em relação à GDAFTA a Administração iniciou e efetivou as avaliações que justificam o uso do critério diferenciador no pagamento (desempenho individual do servidor e institucional do órgão de lotação), passando a justificar a ausência de paridade entre os servidores ativos e os servidores inativos e pensionistas.

Portanto, a meritocracia pretendida com a criação das gratificações de desempenho foi efetivada, o que passou a permitir a diferença no seu pagamento entre os servidores na ativa (de acordo com a produtividade e o desempenho profissional de cada um), e entre estes e os aposentados e pensionistas.

A Súmula Vinculante 20 limita-se a prever que, considerando a ausência de realização das avaliações individuais e a institucional durante a vigência da GDATA, não é permitida a discriminação no seu pagamento. Por essa razão, determina o pagamento aos inativos e pensionistas no mesmo montante devido aos servidores ativos.

Em consequência, não resolveu a questão surgida posteriormente e que gerou uma quantidade elevada de novos processos judiciais nos Juizados Especiais Federais e nas Varas Federais: (a) para justificar o pagamento diferenciado das gratificações, o Decreto 7.133/2010 regulamentou os critérios e procedimentos a serem observados nas avaliações de desempenho individual e institucional, (b) posteriormente, cada órgão editou atos normativos regulamentando suas avaliações internas, (c) e, por fim, foram efetivadas as avaliações internas (institucional e individuais), homologando os resultados por meio de portarias.

Assim, no caso da GDAFTA, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento editou a Portaria 1.031/2010, de 22 de outubro de 2010, que instituiu metas de desempenho institucional e estabeleceu o seu 1º Ciclo de Avaliação, no período de 25 a 31 de outubro de 2010, que foi homologado no dia 23 de dezembro de 2010.

A controvérsia sobre o pagamento das gratificações de desempenho ressurgiu considerando que: (a) alguns órgãos voltaram a pagar as gratificações de desempenho de forma diferenciada a partir da entrada em vigor do Decreto nº 7.133/2010, (b) e outros órgãos aplicaram retroativamente os efeitos dos Ciclos de Avaliação, pagando de forma diferenciada a partir do dia inicial (e não da homologação) das avaliações.

Isso gerou divergência nas decisões dos Tribunais Regionais Federais e das Turmas Recursais: (a) de um lado, existem precedentes fixando o termo final na data de início do primeiro ciclo de avaliação, institucional e individual (TRF da 2ª Região, APELRE 201151200011785, 6ª Turma Especializada, rel. Des. Federal Guilherme Couto, j. 03/12/2012, DJ 10/12/2012), (b) de outro lado, há entendimento de que o termo final é delimitado na data de encerramento do primeiro ciclo de avaliação, por coincidir com a implantação de seus resultados (TRF da 1ª Região, AC 200738000368081, 1ª Turma, rel. Juiz Federal Miguel Angelo de Alvarenga Lopes, j. 03/10/2012, DJ 14/12/2012, p. 478; TRF da 5ª Região, APELREEX 00054903620124058300, 3ª Turma, rel. Des. Federal André Luis Maia Tobias Granja, j. 13/12/2012, DJ 18/12/2012, p. 367; Turma Regional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais da 4ª Região, IUJEF 0000353-09.2008.404.7050, rel. Juiza Federal Maria Cristina Saraiva Ferreira e Silva, j. 30/11/2012, D.E. 06/12/2012).

Em suma, a Súmula Vinculante 20 tratou de gratificação específica (GDATA) que, durante sua vigência, foi paga de modo contrário ao determinado na Constituição, por não existir critérios de avaliação justificadores do tratamento diferenciado dos servidores ativos e inativos. De outro lado, a gratificação discutida neste processo (GDAFTA) surgiu com as mesmas características da GDATA, mas durante sua vigência surgiu causa que validou o pagamento diferenciado da gratificação, em cada ciclo de avaliação. Porém, isso gerou discussão sobre o termo final do direito à paridade, diante da existência de três marcos diferentes: (a) a entrada em vigor do Decreto 7.133/2010, em 22 de março de 2010, que trouxe os critérios e procedimentos a serem observados nas avaliações de desempenho, (b) a Portaria 1.031/2010, de 22 de outubro de 2010, que regulamentou especificamente os critérios de avaliação do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, (c) e os dias inicial e final das avaliações internas (institucional e individuais) de referido Ministério, com seu 1º Ciclo de Avaliação realizado de 25 a 31 de outubro de 2010 e homologado em 23 de dezembro de 2010.

Considerando essa nova discussão, que envolve a observância da paridade prevista no art. 40, § 8º, da Constituição (com a redação anterior à Emenda Constitucional 41/2003), faz-se necessário o reconhecimento da repercussão geral em recurso extraordinário, com a diferenciação entre a tese sobre o termo final e o que foi consolidado na Súmula Vinculante 20 (que é insuficiente para a resolução dessa questão), para resolver a quantidade elevada de processos judiciais existentes sobre o assunto.

4. Diante do exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão suscitada.

Brasília, 16 de maio de 2013.

Ministro Teori Zavascki

Relator

Documento assinado digitalmente

 
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