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Brasília, 3 de dezembro de 2020 - 08:20
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PRONUNCIAMENTO

IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS ICMS GUERRA FISCAL BENEFÍCIOS FISCAIS DECLARADOS INCONSTITUCIONAIS CONVALIDAÇÃO SUPERVENIENTE MEDIANTE NOVA DESONERAÇÃO RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA.

1. O assessor Dr. Carlos Alexandre de Azevedo Campos prestou as seguintes informações:

O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios MPDFT interpôs recurso contra acórdão por meio do qual o Tribunal de Justiça do Distrito Federal assentou a constitucionalidade da redação originária da Lei nº 4.732, de 29 de dezembro de 2011, bem como das alterações promovidas pela Lei nº 4.969, de 21 de novembro de 2012, ambas do Distrito Federal, em acórdão assim ementado:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 4.732/2011 E 4969/2012. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE E REMISSÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO DO ICMS. PRO-DF. TARE. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. A Lei Distrital 4.732/2011 suspendeu a exigibilidade e concedeu remissão dos créditos tributários do ICMS, provenientes da diferença entre o regime normal de apuração e o tratamento tributário concedido para empreendimentos econômicos produtivos no âmbito do Programa PRO-DF e daqueles decorrentes da opção do contribuinte pelos regimes implementados nos Termos de Acordo de Regime Especial - TARE. Convênios 84 e 86 do CONFAZ.

2. A Lei Distrital 4.969/2012 acrescentou o parágrafo 3° ao artigo 1° e parágrafo 2° ao artigo 2°, ambos da Lei Distrital n. 4.732/2011.

3. Atos Normativos impugnados sob alegada violação a dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal por se permitir que créditos oriundos de benefícios ilegais e inconstitucionais sejam suscetíveis de remissão posterior.

4. O julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 198, em curso perante o Supremo Tribunal Federal, não é essencial para o julgamento da inconstitucionalidade das Leis Distritais 4.732/2011 e 4.969/2012. Preliminar de sobrestamento do feito rejeitada.

5. A conexão entre os Convênios 84 e 86 do Ministério da Fazenda, conquanto apresentem conexão com as leis impugnadas, destas não são interdependentes. Trata-se de pacto harmônico entre os Entes da Federação que simplesmente autoriza remissão de débitos, mas nada determina. Preliminar de não conhecimento da Ação por falta de impugnação de todo o bloco normativo rejeitada.

6. Em que pese segmento dentro da generalidade da sociedade a ser atingido pelas leis impugnadas, estas não veiculam efeitos concretos. Critérios de impessoalidade, generalidade e abstração atendidos. Ressalva do ponto de vista do Relator Designado. Preliminar rejeitada por maioria.

7. O princípio da segurança jurídica é sobreprincípio do qual derivam todos os demais princípios. Encontra-se acima da própria Constituição e merece observância quando atos ou situações jurídicas são constituídas sob a presunção de constitucionalidade da norma e quando o desfazimento se afigura mais prejudicial do que a própria manutenção do ato.

8. Os benefícios fiscais instituídos pelo regime especial de tributação do ICMS, embora posteriormente atingidos pelo reconhecimento de sua ilegalidade e inconstitucionalidade, ensejaram a instalação de empresas no Distrito Federal, que realizaram investimentos, fomentaram a atividade industrial, propiciaram o aumento da arrecadação tributária e, reflexamente, o implemento de políticas públicas.

9. A isenção e remissão dos créditos tributários não configura ofensa a princípios diretos da Lei Orgânica do Distrito Federal, mas atende ao sobreprincípio da segurança jurídica, que também é vigente para a Constituição local.

10. Preliminares rejeitadas. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. Maioria.

Segundo narra, formalizou ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal, impugnando a Lei nº 4.732, de 2011, e as modificações produzidas pela Lei nº 4.969, de 2012, por meio das quais foram implementadas a suspensão da exigibilidade e, ao término desta, a remissão de créditos tributários relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS.

Disse corresponderem esses créditos à diferença considerado o que deveria ter sido pago sob o regime normal de apuração do imposto e o efetivamente recolhido sob os regimes fiscais mais benéficos Termos de Acordo de Regime Especial-TARE e Regimes Especiais de Apuração-REA , estabelecidos, sem prévio consenso entre as unidades da Federação, pelas Leis distritais nº 2.381 e nº 2.483, ambas de 1999. A primeira teve a inconstitucionalidade incidental reconhecida em diversas decisões, já transitadas em julgado, proferidas em ações civis públicas no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. A segunda foi declarada parcialmente inconstitucional na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.549/DF, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, Diário da Justiça de 3 de outubro de 2011, estando pendente de apreciação declaratórios a versar pedido de modulação dos efeitos do pronunciamento. Nos dois casos, os fundamentos veiculados foram a afronta ao artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea g, da Carta da República.

Apontou que a lei impugnada, de nº 4.732, de 2011, respaldou-se nos Convênios ICMS nº 84 e 86, ambos de 2011, por meio dos quais o Conselho Nacional de Política Fazendária CONFAZ autorizou o Distrito Federal a proceder à suspensão da exigibilidade e à remissão questionadas. Aduziu afronta aos artigos 126, inciso V, 131 e 135, § 5º, incisos VII e VIII, da Lei Orgânica do Distrito Federal, normas de repetição obrigatória das contidas na Carta da República. Sustentou não poderem ser os débitos, aos quais alude a Lei nº 4.732, de 2011, objetos de nova remissão, porquanto decorrem de benefícios fiscais inconstitucionais, concedidos em clara guerra fiscal. Alegou tratar-se de manobra equivalente a negar efetividade aos preceitos da Carta tidos como violados, implicando grave prejuízo ao Fisco distrital na ordem de aproximadamente dez bilhões de reais.

Anota ter o Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, por maioria, julgado improcedente o pedido. No extraordinário, formalizado com fundamento nas alíneas a e c do permissivo constitucional, defende a repercussão geral da matéria e sustenta haver o Tribunal de origem decidido em sentido contrário ao entendimento pacífico do Supremo quanto à inconstitucionalidade de normas da espécie. Consoante salienta, o legislador distrital, em última análise, implementou novo benefício em substituição aos ilegais e inconstitucionais anteriormente estabelecidos, daí por que o recurso merece ser provido.

Aponta a particularidade de a suspensão da exigibilidade e a remissão seguinte, versadas na lei impugnada, terem sido precedidas de deliberação dos Estados e do Distrito Federal no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária CONFAZ. Alega que a regularidade do procedimento, entretanto, não se revela capaz de afastar a inconstitucionalidade ante a impossibilidade de créditos oriundos de benefícios fiscais ilegítimos serem posteriormente perdoados. Aduz que admitir o contrário seria tornar letra morta todo o arcabouço constitucional de limitações ao poder de tributar, além de implicar medida de fomento à odiosa 'guerra fiscal' travada entre as unidades da Federação em relação ao ICMS.

Segundo afirma, ao privilegiar a segurança jurídica, o Tribunal de origem contrariou o disposto nos artigos 146, inciso III, alínea b, 150, § 6º, e 155, § 2º, inciso XII, alínea g, da Constituição da República e preceitos da Lei Complementar nº 24, de 1975. Enfatiza a fraude praticada por meio da Lei nº 4.732, de 2011, ao pretender-se convalidar a inconstitucionalidade dos referidos benefícios. Cita como precedente a Ação Civil Originária nº 541/DF, relator ministro Gilmar Mendes, Diário da Justiça de 30 de junho de 2006.

Menciona o prejuízo ao Fisco distrital. Pleiteia seja reformado o acórdão recorrido e assentada a inconstitucionalidade da Lei nº 4.732, de 29 de dezembro de 2011, e alterações promovidas pela Lei nº 4.969, de 21 de novembro de 2012.

Em contrarrazões, a Mesa Diretora da Câmara Legislativa e o Governador do Distrito Federal defendem o acerto do acórdão atacado. Destacam a ausência de repercussão geral da matéria. A Câmara aduz a falta de prequestionamento. O Governador aponta a ausência de violação direta à Constituição. Quanto ao mérito, arguem a constitucionalidade da remissão ante o consenso político prévio entre as unidades da Federação.

O recurso foi protocolado no prazo legal e subscrito por profissional da advocacia regularmente habilitado.

2. O tema reclama o crivo do Supremo presentes convênios interestaduais e leis distritais por meio dos quais foram previstas a suspensão da exigibilidade e, após encerrada esta, a remissão de créditos tributários relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS, concernentes ao que deixou de ser recolhido aos cofres públicos em razão de benefícios fiscais reconhecidos, anteriormente, como inconstitucionais em decisões judiciais, inclusive deste Tribunal.

A controvérsia, passível de repetição em inúmeros casos, está em saber se podem os Estados e o Distrito Federal, mediante consenso alcançado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária CONFAZ, perdoar dívidas tributárias surgidas em decorrência do gozo de benefícios fiscais, implementados no âmbito da chamada guerra fiscal do ICMS, assentados inconstitucionais pelo Supremo.

Na prática, o aludido Conselho e os legisladores estaduais e distrital acabam modulando, no tempo, os efeitos das decisões de declaração de inconstitucionalidade, retirando-lhes a efetividade em relação aos fatos passados. Sem prejuízo de considerar ilegítima a técnica da modulação, em qualquer caso, consigno ser necessário esclarecer se é da competência exclusiva do Pleno do Supremo, no controle de constitucionalidade das leis, definir se deve utilizá-la, quando e em qual extensão.

3. Manifesto-me pela repercussão geral.

4. Insiram o processo no denominado Plenário Virtual.

5. Ao Gabinete, para acompanhar a tramitação do incidente. Uma vez admitido o fenômeno, colham o parecer da Procuradoria Geral da República.

6. Publiquem.

Brasília, 17 de abril de 2015.

Ministro MARCO AURÉLIO

Relator

 
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