link para página principal link para página principal
Brasília, 26 de novembro de 2020 - 15:48
Plenário Virtual Imprimir

PRONUNCIAMENTO

ORÇAMENTO APLICAÇÃO DE RECURSOS MÍNIMOS NA ÁREA DA SAÚDE CONTROLE JUDICIAL SEPARAÇÃO DE PODERES ALCANCE DOS ARTIGOS 2º, 160, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO II, E 198, § 2º E § 3º, DA CARTA DA REPÚBLICA E 77, INCISO III, § 3º E § 4º, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA.

1. O assessor Dr. José Marcos Vieira Rodrigues Filho prestou as seguintes informações:

O Ministério Público Federal formalizou ação civil pública contra o Município de Nova Iguaçu e a União para ver cumpridas as regras previstas nos artigos 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 160, parágrafo único, inciso II, e 198, § 2º e § 3º, do corpo permanente da Carta da República, relativas à aplicação de recursos orçamentários mínimos nas ações e serviços públicos de saúde.

Em primeiro grau, os pedidos foram julgados parcialmente procedentes nos seguintes termos:

Isso posto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO para determinar ao Município de Nova Iguaçu que inclua, no orçamento do exercício financeiro vindouro à intimação para cumprimento desta sentença, previsão de utilização de recursos para ações e serviços de saúde pública no valor de R$ 2.662.030,00 (dois bilhões e seiscentos e sessenta e dois mil e trinta reais), corrigidos monetariamente a contar de 1º de janeiro de 2003, sem prejuízo da aplicação do percentual mínimo constitucionalmente estabelecido (art. 198, § 2º, da CRFB c/c art. 77, inciso III, do ADCT). Deverá o Município-Réu adotar idêntico procedimento em relação ao exercício financeiro subsequente àquele retromencionado, nele incluindo a quantia de R$ 1.447.140,00 (um milhão e quatrocentos e quarenta e sete mil e cento e quarenta reais), corrigida monetariamente a contar de 1º de janeiro de 2004. Os recursos em foco deverão ser depositados no Fundo Municipal de Saúde (art. 77, § 3º, do ADCT) e efetivamente utilizados no decurso dos exercícios financeiros anteriormente mencionados.

Condeno a União Federal a promover o acompanhamento do ora determinado, condicionando a entrega de recursos referentes à repartição de receitas tributárias, a que alude o artigo 159, inciso I, alínea b, da CRFB, à comprovação, por parte do Litisconsorte-réu, do integral atendimento desta sentença.

A União interpôs apelação, provida pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, em acórdão assim ementado:

APELAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. EC 29/00. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. ATIVISMO JUDICIAL. AUSÊNCIA DE REQUISITOS. PROVIMENTO.

1. A questão em debate diz respeito a possível descumprimento por parte do Município de Nova Iguaçu da determinação contida na Emenda Constitucional n. 29/00 relativamente aos anos de 2002 e 2003 envolvendo um mínimo anual de recursos que deveria ter sido aplicado no Sistema Único de Saúde referente à localidade. E, no que tange à União Federal, a pretensão deduzida se refere à circunstância de não haver cumprido sua atribuição prevista no art. 160, III, da Constituição Federal, referente à retenção dos recursos previstos nos arts. 158 e 159, do texto constitucional, devido ao descumprimento do dever jurídico do Município de Nova Iguaçu.

2. Com base na Emenda Constitucional n. 29/00, foi atribuída à União Federal a possibilidade de suspender a entrega de recursos decorrentes de receitas tributárias aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não cumprirem a aplicação mínima dos percentuais constitucionais em ações e serviços públicos de saúde com base no art. 198, § 2, II e III, da Constituição Federal.

3. Contudo, a própria Constituição reservou à lei complementar a regulamentação dos preceitos básicos para garantir a efetiva realização do repasse de verbas decorrente da repartição constitucional das receitas tributárias.

4. Considero inviável que o Poder Judiciário substitua a atuação da União Federal via órgãos e entidades próprias para o fim de condenar o Município de Nova Iguaçu e a própria União Federal em determinadas obrigações que ainda não se revelam claras no ordenamento jurídico brasileiro relativamente ao modo como deve ser concretizada a possível sanção ao ente constitucional violador da norma do art. 198, § 2º, II e III, da Constituição Federal.

5. Revela-se clara afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes (CF, art. 2º) a determinação feita na sentença recorrida no sentido de condenar o Município de Nova Iguaçu a incluir, em dois exercícios financeiros seguidos, valores já fixos para destinação em ações e serviços de saúde pública devido à alegada insuficiência dos valores que de fato foram destinados a tais atividades nos exercícios de 2002 e de 2003.

6. Não se desconhece a possibilidade de o Poder Judiciário atuar quando houver omissão relevante e injustificável de alguns dos outros dois Poderes da República a respeito de questão da mais alta relevância, como ocorreu no julgamento do tema referente às uniões de pessoa do mesmo sexo (ADI 4.277 e ADPF 132), bem como na questão relativa ao custeio de medicamentos e tratamentos de alto custo a pessoas portadoras de doenças graves (Suspensões de Tutela Antecipada 175, 211, 278, Suspensões de Segurança ns. 3274, 2944, 2361, 3345 e 3355, e Suspensão de Liminar 47).

7. A própria ocorrência de ativismo judicial exige uma situação de absoluta excepcionalidade que, com a devida vênia, não se verifica na hipótese em questão, em especial por não ter sido editada a lei complementar que deverá regulamentar o disposto nas normas constitucionais que preveem o percentual mínimo do orçamento que deverá ser destinados às ações e serviços de saúde pública.

8. Ainda que se possa identificar o descumprimento dos preceitos constitucionais a respeito como aparentemente ocorreu com o Município de Nova Iguaçu nos anos de 2002 e 2003 , caberia à União Federal analisar, com base em critérios de conveniência e oportunidade, a viabilidade de aplicar medidas concretas e sancionatórias contra o Município, o que não ocorreu.

9. Há, inclusive, justificativa apresentada pela União Federal no sentido de considerar possivelmente as verbas aplicadas nos exercícios de 2004 a 2006 como compensatórias daquelas não investidas nos períodos de 2002 e 2003. Tal alegação, por si só, se revela apta a demonstrar que não houve omissão desprovida de razoabilidade, ou que a União não levou em consideração determinadas circunstâncias para não tomar a medida extremada prevista na Constituição Federal.

10. Apelação e remessa necessária providas.

Por meio do extraordinário de folha 675 a 682, o Ministério Público Federal pleiteia seja reformado o acórdão e restabelecida a sentença. Afirma, em caráter preliminar, que a questão constitucional tratada no recurso possui repercussão geral, haja vista atingir um grande número de pessoas, ser comum à maioria dos municípios e versar efetivação do direito fundamental à saúde.

Sustenta ter o Tribunal local violado os artigos 2º, 5º, § 1º, 160, parágrafo único, inciso II, e 198, § 2º, inciso III, e § 3º, da Carta da República e 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ao concluir pela impossibilidade de o Poder Judiciário obrigar (1) o Município a aplicar os percentuais constitucionais mínimos na área da saúde e (2) a União a fiscalizar o cumprimento desses índices.

A União, em contrarrazões, diz do acerto do pronunciamento impugnado, alegando não caber àquele ente controlar nem assegurar a observância dos percentuais constitucionais mínimos de recursos a serem destinados à área da saúde pelos municípios. Aduz ter agido com respeito à autonomia federativa do Município de Nova Iguaçu, ao efetuar as transferências das receitas tributárias determinadas pela Lei das Leis. Anota a inexistência de lei complementar à época, especificando a forma por meio da qual deveriam ser atendidos os comandos constitucionais relativos à vinculação de receitas orçamentárias, de sorte que o Poder Judiciário não poderia criar uma regra para esse caso sem violar o artigo 2º do Diploma Maior.

O Município de Nova Iguaçu, apesar de intimado, não apresentou contrarrazões.

O extraordinário foi admitido na origem.

2. Ante o disposto no artigo 2º da Carta da República e a não edição da lei complementar referida no artigo 198, § 3º, da Lei Maior, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região assentou que o Poder Judiciário não pode substituir-se às instâncias administrativas e reformou sentença na qual declarada a procedência parcial dos pedidos para condenar o Município de Nova Iguaçu a incluir, no orçamento, previsão de recursos para ações e serviços públicos de saúde, em observância aos preceitos dos artigos 198, § 2º, do corpo permanente da Carta da República e 77, inciso III, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Consignou que a União deve acompanhar a realização das dotações orçamentárias, condicionando a entrega de recursos decorrentes da repartição de receitas tributárias, como autoriza o artigo 160, parágrafo único, inciso II, à comprovação do cumprimento da sentença pelo Município.

Os dispositivos constitucionais preveem:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.

Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

(...)

II ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

(...)

§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

(...)

III no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

II os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

III as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

Art. 77, ADCT. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

(...)

III no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

(...)

§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

Eis tema a reclamar o crivo do Supremo, definindo-se o alcance das normas em jogo, ou seja, cabe ao guarda maior da Constituição Federal elucidar se os preceitos contemplam obrigação a ser imposta pelo Poder Judiciário aos municípios e à União, antes mesmo da edição da lei complementar referida no artigo 198, § 3º, da Carta da República.

3. Pronuncio-me no sentido de ter como configurada a repercussão geral. Uma vez admitida, colham o parecer da Procuradoria Geral da República, visando a apreciação da controvérsia e, portanto, o julgamento do recurso extraordinário.

4. À Assessoria, para acompanhar a tramitação do incidente, inclusive quanto aos processos que, no Gabinete, versem a mesma matéria.

5. Publiquem.

Brasília, 29 de abril de 2015.

Ministro MARCO AURÉLIO

 
Praça dos Três Poderes - Brasília - DF - CEP 70175-900 Telefone: 55.61.3217.3000 | Telefones Úteis | STF Push | Canais RSS
Seu navegador não suporta frames.