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Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 19:21
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Decisão: 1. Trata-se de recurso extraordinário (contra acórdão do TRF-1ª Região) e de agravo contra decisão (da Vice-Presidência do STJ) que inadmitiu recurso extraordinário interpostos em ação de indenização ajuizada por usina de açúcar e álcool em face da União, por si e na qualidade de sucessora do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA). A parte autora relata que os produtores do setor do açúcar e do álcool, no período a que se refere a demanda (abril de 1986 a janeiro de 1997), não possuíam liberdade para a fixação dos preços dos produtos por eles industrializados, que eram estabelecidos pelo IAA, segundo os critérios definidos nos arts. 9º e 11 da Lei 4.870/65. Aduz que, para definição dos preços, o IAA se utilizava de dados fornecidos pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), a quem caberia aferir os custos médios de produção. Alega, ademais, que, no referido período, os preços foram estipulados pelo IAA em valores inferiores a esses custos médios, o que redundou em danos aos produtores, danos esses indenizáveis pela União com base na responsabilidade civil objetiva do Estado. Pediu fosse a demandada condenada a indenizar a autora pelos danos patrimoniais sofridos em razão da fixação de preços em dimensão inferior àquela resultante dos critérios legalmente estabelecidos, de abril/86 a janeiro/97, inclusive (e-STJ, fl. 12). Acrescenta que a indenização devida pela ré à autora será apurada pericialmente e corresponderá à diferença entre os preços fixados pela ré e aquele apurado tecnicamente no âmbito do I.A.A./FGV, para o mesmo período, multiplicada pela quantidade de derivados de cana comercializados pela autora (e-STJ, fl. 12).

Em contestação, a União alega a prescrição da pretensão indenizatória, em razão do transcurso do prazo de 5 anos. No mais, sustenta que, (a) para ter direito a ser indenizada, a Autora precisaria demonstrar a efetiva ocorrência do dano e a relação de causalidade entre a ação da Ré e o resultado danoso (e-STJ, fl. 176); (b) a ausência de relação de causalidade entre a ação governamental de administração de preços e o resultado da atividade desenvolvida pela autora é manifesta (e-STJ, fl. 177); (c) os resultados dos negócios da Autora não dependem exclusivamente dos preços finais, mas de inúmeros outros fatores ligados à produtividade da empresa, pelos quais os únicos responsáveis são os seus administradores (e-STJ, fl. 177).

A sentença declarou prescritas as parcelas devidas até julho de 1994 e, no mais, julgou improcedente o pedido, porquanto (I) os documentos trazidos à colação demonstram não ter havido prejuízo na atividade econômica da Autora (...) e (II) sem prejuízo real não exsurge o dever de indenizar (e-STJ, fl. 1597-8).

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região manteve o juízo de improcedência, em acórdão assim ementado:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE CIVIL E OBJETIVA DO ESTADO. SETOR SUCROALCOOLEIRO. FIXAÇÃO DE PREÇOS DOS PRODUTOS. DESCONSIDERAÇÃO DO CUSTO DA PRODUÇÃO. DANO NÃO COMPROVADO POR PROVA PERICIAL. INEXISTÊNCIA DE NEXO CAUSAL.

1. Não comprovado, por perícia judicial, que a autora sofreu prejuízos em decorrência da alegada fixação, pela União, por intermédio do Instituto do Açúcar e do Álcool, do preço do açúcar e do álcool em desconformidade com o seu custo de produção, não há que se falar em indenização com fundamento na responsabilidade civil objetiva, de que trata o art. 37, § 6º, da Constituição Federal.

2. Apelação desprovida. (e-STJ, fl. 1667)

Desse acórdão foi interposto recurso extraordinário, em que a recorrente sustenta, preliminarmente, a existência de repercussão geral da matéria, conforme estabelece o art. 543-A, § 2º, do CPC, porquanto possui notória relevância econômica e social. Aponta ofensa aos arts. 37, § 6º, 170, caput e II, 173, § 4º, e 174 da Constituição Federal, pois (a) a despeito de haver norma constitucional autorizando a lei a reprimir o aumento arbitrário de lucro (…), é legítima e desejável a manutenção do lucro normal remuneratório do esforço produtivo ainda que se trate de preços administrados, como na hipótese porque sem lucro não há exercício pleno da livre iniciativa (e-STJ, fl. 1885); (b) o nexo causal é decorrência lógica e imediata do ato estatal e do dano patrimonial demonstrado (e-STJ, fl. 1889). Sustenta, ademais, que o STF, ao analisar pedidos de indenização idênticos ao presente, entendeu que a autorização constitucional para a intervenção estatal na economia não afasta outras garantias constitucionais, como os princípios fundamentais da ordem econômica (…) e a observância de lei, ou seja, não se compatibiliza com a fixação de preços em valores abaixo da realidade e em desconformidade com a legislação aplicável ao setor (RE n. 422.941-2/DF DJ de 24/03/2006, voto Ministro Carlos Velloso (e-STJ, fl. 1884). Por não concordar com o método de apuração do prejuízo adotado pelas instâncias ordinárias (mediante apuração, por perícia, dos custos de produção e de comercialização nos registros e documentos contábeis da própria empresa), requer o provimento do recurso extraordinário para que seja reconhecido o direito à indenização no montante equivalente à diferença entre o valor apurado pela FGV como custo médio da produção e aquele arbitrariamente fixado pelo Governo.

Em contrarrazões, a parte recorrida postula, preliminarmente, o não conhecimento do recurso, em razão da (a) ausência de repercussão geral; (b) incidência das Súmulas 282, 283 e 636 do STF; (c) necessidade de reexame de fatos e provas. No mérito, pede o desprovimento do recurso.

O recurso extraordinário foi admitido na origem, nos termos do art. 543-C, § 1º, do CPC.

2. Do acórdão do TRF-1ª Região foi interposto também recurso especial, recebido na origem e julgado pelo STJ sob o rito do art. 543-C do CPC. O acórdão negou provimento ao recurso, com base em fundamentos assim sumariados na ementa:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE CIVIL. SETOR SUCROALCOOLEIRO. INSTITUTO DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL - IAA. FIXAÇÃO DE PREÇOS. LEI 4.870/1965. LEVANTAMENTO DE CUSTOS DE PRODUÇÃO. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - FGV. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CF/1988. COMPROVAÇÃO DO DANO. NECESSIDADE. APURAÇÃO DO QUANTUM DEBEATUR. LIQUIDAÇÃO POR ARBITRAMENTO. CABIMENTO. INDENIZAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA. LIQUIDAÇÃO COM "DANO ZERO" OU "SEM RESULTADO POSITIVO". POSSIBILIDADE. EFICÁCIA DA LEI 4.870/1965. RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA.

1. A União Federal é responsável por prejuízos decorrentes da fixação de preços pelo governo federal para o setor sucroalcooleiro, em desacordo com os critérios previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 4.870/1965, uma vez que teriam sido estabelecidos pelo Instituto do Açúcar e Álcool - IAA, em descompasso do levantamento de custos de produção apurados pela Fundação Getúlio Vargas FGV. Precedentes.

2. Tratando-se de hipótese de responsabilidade civil objetiva do Estado, prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, necessária a demonstração da ação governamental, nexo de causalidade e dano.

3. Não é admissível a utilização do simples cálculo da diferença entre o preço praticado pelas empresas e os valores estipulados pelo IAA/FGV, como único parâmetro de definição do quantum debeatur.

4. O suposto prejuízo sofrido pelas empresas possui natureza jurídica dupla: danos emergentes (dano positivo) e lucros cessantes (dano negativo). Ambos exigem efetiva comprovação, não se admitindo indenização em caráter hipotético, ou presumido, dissociada da realidade efetivamente provada. Precedentes.

5. Quando reconhecido o direito à indenização (an debeatur), o quantum debeatur pode ser discutido em liquidação da sentença por arbitramento, em conformidade com o art. 475-C do CPC.

6. Não comprovada a extensão do dano (quantum debeatur), possível enquadrar-se em liquidação com "dano zero", ou "sem resultado positivo", ainda que reconhecido o dever da União em indenizar (an debeatur).

7. A eficácia da Lei 4.870/1965, que previa a sistemática de tabelamento de preços promovida pelo IAA, estendeu-se ate o até o advento da Lei 8.178/1991, que instituiu nova política nacional de congelamento de preços.

8. Resolução do caso concreto: inexistência de ofensa ao art. 333, I, do CPC, na medida em que o autor não comprovou a ocorrência de efetivo dano, necessário para fins de responsabilidade civil do Estado, por descumprimento dos critérios estabelecidos nos arts. 9º e 10 da Lei 4.870/1965.

9. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ. (e-STJ, fls. 2423/2424)

Os embargos de declaração opostos pela demandante foram parcialmente acolhidos para esclarecer que, nos casos em que já há sentença transitada em julgado, no processo de conhecimento, a forma de apuração do valor devido deve observar o respectivo título executivo (e-STJ, fl. 2810). Os declaratórios da União foram acolhidos para esclarecer que a eficácia da Lei 4.870/65 findou em 31/01/1991, em virtude da publicação, em 01/02/1991, da Medida Provisória 295, de 31/01/1991, posteriormente convertida na Lei 8.178, de 01/03/1991 (e-STJ, fl. 2810).

Da decisão do STJ no recurso especial houve novo recurso extraordinário. Nele a demandante sustenta, preliminarmente, a presunção da repercussão geral, uma vez que o STJ contrariou a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal. Aponta ofensa ao art. 37, § 6º, da CF/88, ao argumento principal de que o prejuízo se verifica, não pelo método de apuração adotado pelas instâncias ordinárias (mediante perícia nos registros e documentos contábeis da empresa para verificar o efetivo custo de produção e o valor de comercialização realmente ocorridos na empresa), mas sim pela diferença entre o preço apurado a partir dos custos médios levantados pela FGV em convênio com o IAA (e órgãos sucessores) e o preço arbitrariamente fixado pela União, conforme apurado pericialmente. Sustenta, ademais, que, caso se considere que a Lei 4.870/65 foi revogada pela Lei 8.178/91, deve-se reconhecer que a fixação dos preços do setor sucroalcooleiro foi inconstitucional, uma vez que o Estado não pode intervir no domínio econômico sem autorização legal. Requer, por fim, o provimento do recurso extraordinário para julgar procedente o pedido (e-STJ, fl. 2884).

Em contrarrazões, a parte recorrida postula, preliminarmente, o não conhecimento do recurso, em razão (a) da falta de correlação entre as razões do recurso e os fundamentos do acórdão impugnado (Súmula 284/STF) e (b) da inocorrência de ofensa direta à Constituição Federal. No mérito, pede o desprovimento do recurso.

O extraordinário não foi admitido na origem por se considerar que eventual ofensa à Constituição seria meramente indireta (e-STJ fl. 2925). Daí a interposição de agravo (e-STJ fl. 2940).

3. No primeiro recurso extraordinário alega-se que o acórdão do TRF-1ª Região operou ofensa aos arts. 37, § 6º, 170, caput e II, 173, § 4º, e 174 da Constituição Federal. No segundo, alega-se que o aresto do STJ (confirmando o acórdão proferido em apelação), violou o seu art. 37, § 6º. Na verdade, a questão jurídica realmente em debate na presente causa, considerados os termos e fundamentos dos acórdãos atacados, não diz respeito direto a qualquer dessas normas constitucionais.

O Supremo Tribunal Federal já apreciou controvérsias semelhantes à dos autos em diversas oportunidades. O primeiro precedente foi esse invocado pela recorrente, quando a Segunda Turma julgou o RE 422.941 (Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 24/3/2006) em que há, ainda, embargos de declaração pendentes de julgamento. Na oportunidade, foi dado provimento a recurso extraordinário para acolher pedido de indenização, ao entendimento de que a fixação, pelo IAA, de preços do açúcar e do álcool em valor inferior ao custo médio de produção apurado pela FGV enseja a indenização pelos prejuízos causados à demandante. Referidas perdas seriam, no caso então examinado, os prejuízos apurados na instância ordinária, inclusive mediante perícia técnica. Essa particularidade foi acentuada no voto (vista) do Ministro Joaquim Barbosa:

Por outro lado, é importante assinalar que é incontroverso nos autos o fato de que o preço final de venda dos produtos, determinado pelo governo federal, foi fixado abaixo do preço de custo da produção.

Desde a perícia, realizada em primeira instância e na qual ficou consignado que, no período abrangido pela inicial, os preços fixados para os produtos sucro-alcooleiros não correspondiam aos custos levantados pela Fundação Getúlio Vargas (fls. 388), até a decisão do Superior Tribunal de Justiça, não houve debates sobre a disparidade entre os preços fixados e os custos da produção sucroalcooleira. A controvérsia restringia-se à qualificação do fato como danoso à autora ou como apenas decorrência natural da situação econômica conjuntural experimentada à época.

(…)

Cabe destacar, ademais, que, compulsando os autos, verifiquei estar o dano narrado na inicial demonstrado de forma individualizada.

A decisão de primeira instância, apoiada no item 8 do laudo pericial, concluiu ter ficado demonstrada a venda do álcool com preços irreais e o prejuízo verificado no período de março/85 a outubro/90 (fls. 453).

O Tribunal concluiu no mesmo sentido ao julgar a apelação interposta. Também tomando por fundamento a avaliação técnica, que analisou tanto os valores dos preços fixados pela Fundação Getúlio Vargas e pelo IAA como os próprios balanços da empresa, concluiu pela existência de prejuízo:

[...]

De tudo isso, resultou prejuízo para a autora. Respondendo o oitavo quesito da ré, foi o perito conclusivo (fl. 400):

Os balanços mostram a situação econômico-financeira da empresa numa certa data. No passivo, existe um grupamento de contas denominado Patrimônio Líquido, que é formado, também, pelos resultados obtidos pela empresa. Quando a empresa tem lucro, o Patrimônio Líquido é aumentado e, quando há prejuízo, o Patrimônio Líquido é diminuído. Os preços de venda dos produtos afetam o resultado obtido. Como se constatou no decorrer desta perícia, os níveis de preços fixados pelo Governo provocaram frustração de receita independentemente dos níveis dos custos de produção da empresa. (Fls. 527-258)

Por conseguinte, verifico que o laudo pericial, que serviu de substrato tanto para a decisão de primeira instância como para a de segunda, considerou a situação particular da Destilaria Alto Alegre S.A. na elaboração de suas conclusões, analisando o prejuízo daquela empresa de forma individualizada.

Por outro lado, não ficou demonstrado, nos autos, elemento apto a compensar a alegada defasagem de preços dentro da política específica do setor, conforme se lê da decisão do Tribunal Regional Federal:

Não recebia, por outro lado, a autora subsídios. É a afirmativa do perito. Os subsídios dados ao setor sucro-alcooleiro, no período 1985/1989, era específicos para as unidades produtoras existentes nas regiões Norte/Nordeste (fl. 402). A autora é empresa paulista. A ré não fez, ademais, nenhuma prova de que tenha a autora recebido subsídio. (Fls. 529)

Configurado, pois, o dano e o nexo de causalidade, impõe-se a condenação da União a indenizar a Destilaria Alto Alegre S.A. pelos prejuízos patrimoniais que esta experimentou em seu faturamento decorrentes da diferença entre os valores dos preços fixados pelo governo federal e aqueles efetivamente apurados pela Fundação Getúlio Vargas e pelo Instituto do Açúcar e do Álcool.

A partir desse precedente, e nada obstante a afirmação do dever genérico de indenizar, ambas as Turmas têm considerado que não cabe, no âmbito de recurso extraordinário, fazer juízo, em cada caso concreto, sobre a efetiva existência ou sobre o montante do prejuízo indenizável, matéria que estaria circunscrita ao domínio do direito infraconstitucional e da prova dos autos. Nesse sentido, em casos idênticos:

Agravo regimental no recurso extraordinário. Responsabilidade civil do Estado. Setor sucroalcooleiro. Fixação de preços. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Princípio da livre iniciativa. Violação. Precedentes.

1. Inadmissível em recurso extraordinário a análise de legislação infraconstitucional e o reexame de fatos e provas dos autos. Incidência das Súmulas nº s 636 e 279/STF.

2. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que fere o princípio da livre iniciativa a fixação de preços em valores abaixo da realidade.

3. Agravo regimental não provido (RE 598.537-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 29/3/2011)

DIREITO ECONÔMICO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA. RESTRIÇÃO AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO. SÚMULA 279 DO STF.

1. A demonstração da responsabilidade objetiva do Poder Público na fixação dos preços dos produtos do setor sucro-alcooleiro abaixo do preço de custo é inviável em sede de recurso extraordinário, por depender de reexame de matéria fático-probatória. Súmula/STF 279.

2. No mérito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a fixação de preços em valores abaixo da realidade é obstáculo ao livre exercício da atividade econômica, com desrespeito à livre iniciativa.

3. Agravo regimental improvido. (AI 683.098-AgR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 25/6/2010)

E ainda: AI 752.432-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 24/9/2010; RE 481.110-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJ de 9/3/2007.

Ora, no presente caso, não está em questão propriamente a responsabilidade civil da União por eventuais danos decorrentes de sua intervenção no domínio econômico, fixando os preços dos produtos sucroalcooleiros abaixo dos custos de produção. Pelo contrário, o acórdão do STJ, como se infere da própria ementa, afirma essa responsabilidade. O que em verdade levou aquele Tribunal a negar a indenização foi um dado da realidade fática: a constatação de que, no caso específico, a prova dos autos demonstrou não ter a demandante sofrido qualquer prejuízo com a intervenção estatal, uma vez que os preços por ela efetivamente praticados, embora tabelados, foram superiores ao seu custo de produção. Portanto, o resultado de suas operações não foram negativos, mas sim positivos. Essa constatação de fato foi afirmada em todas as instâncias, a ponto de levar a sentença à conclusão de que, se o custo de produção foi inferior às receitas,

Quer a Autora, não uma compensação de danos efetivamente experimentados, o que seria razoável, mas que se lhe atribuam lucros mais lucros que cessaram, o que me parece absolutamente iníquo (...) (e-STJ fl. 1595).

Na mesma linha foi o acórdão do TRF1:

No caso, a perícia (fls. 296-346) não aponta a ocorrência de prejuízo sofrido pela empresa em razão da política de preços imposta pelo Governo Federal, consignando que as constatações obtidas nos exames da documentação periciada, não evidenciaram um juízo de valores que resultasse na implicação de um resultado menor ou negativo nos negócios da Empresa Autora (fl. 312), acrescentando que, nos exames procedidos na documentação do período de 1991 a 1994, não foi identificado nenhum documento que resultasse em evidência de defasagem de preço (fl. 315), e, ainda, que ficou evidenciado, segundo os dados apontados, que no período de 1991 a 1994, os custos de produção foram menores que as vendas líquidas (fl. 328). (e-STJ, fl. 1660)

Eis o que afirmou, no STJ, o voto da Ministra Eliana Calmon, relatora: 

Ao reconhecer o Poder Judiciário o dever de indenização às empresas do setor sucroalcooleiro, não pretendeu premiá-las pelo sacrifício do controle estatal de preços. Buscou, naturalmente, dentro dos parâmetros legais, o dever de indenizar, recompor os reais e efetivos prejuízos.

Assim sendo, a prova pericial é indispensável, não apenas para se ter a fixação do preço de cada produto, mas também para a identificação do prejuízo efetivo. Afinal, nem todas as empresas produziram e nem todas as empresas tiveram prejuízo, mesmo com a venda dos produtos pelos preços fixados pelo governo (e-STJ fls. 2432)

A partir desse premissa, o STJ decidiu o seguinte:

Na hipótese, mesmo em fase cognitiva, o perito judicial concluiu pela não ocorrência do dano. Ora, como não se pode admitir indenização de dano emergente ou lucro cessante em caráter hipotético, ou presumido, dissociado da realidade efetivamente provada, não há como quantificar tal prejuízo, sendo indevida, também por essa razão, a condenação da União (e-STJ, fls. 2460/2461)

Para impugnar esses julgados, a recorrente alega, nos recursos extraordinários, ofensa aos seguintes dispositivos constitucionais:

Art. 37. (...)

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(...)

II - propriedade privada;

Art. 173. (...)

§ 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Como se vê, a solução da controvérsia não envolve qualquer dos dispositivos constitucionais suscitados pela recorrente. Conforme amplamente demonstrado, o STJ e o TRF1 decidiram a controvérsia acerca da existência dos danos e da sua indenizabilidade exclusivamente a partir de interpretação e aplicação das normas infraconstitucionais pertinentes (Lei 4.870/65 e CPC) e da apreciação do conjunto fático-probatório dos autos. Assim, na linha do que foi decidido em situações semelhantes (nas quais quem alegava a inexistência de prejuízo era a União), notadamente nos acórdãos, já referidos (RE 598.537-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 29/3/2011; AI 683.098-AgR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 25/6/2010; AI 752.432-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 24/9/2010; RE 481.110-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJ de 9/3/2007), é de se afirmar que a controvérsia, por versar matéria de prova e de direito infraconstitucional), não ostenta a condição de ser reexaminada mediante recurso extraordinário.

4. Registre-se, por fim, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que é possível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Constituição Federal ocorra de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, DJe de 13/3/2009).

5. Diante do exposto, manifesto-me pela inexistência de repercussão geral da questão suscitada.

Brasília, 2 de junho de 2015.

Ministro Teori Zavascki

Relator

Documento assinado digitalmente

 
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