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Brasília, 1 de dezembro de 2020 - 09:39
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MANIFESTAÇÃO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR)

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DAS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO COMO ORDENADOR DE DESPESAS. COMPETÊNCIA: PODER LEGISLATIVO OU TRIBUNAL DE CONTAS. REPERCUSSÃO GERAL.

1. Inadmissão do recurso no que diz respeito às alegações de violação ao direito de petição, inafastabilidade do controle judicial, devido processo legal, contraditório, ampla defesa e fundamentação das decisões judiciais (arts. 5º, XXXIV, a, XXXV, LIV e LV, e 93, IX, da CF/1988). Precedentes: AI 791.292 QO-RG e ARE 748.371 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes.

2. Constitui questão constitucional com repercussão geral a definição do órgão competente Poder Legislativo ou Tribunal de Contas para julgar as contas de Chefe do Poder Executivo que age na qualidade de ordenador de despesas, à luz dos arts. 31, § 2º; 71, I; e 75, todos da Constituição.

3. Repercussão geral reconhecida.

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, com a seguinte ementa:

ELEIÇÕES 2014. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. RECURSO ORDINÁRIO. REJEIÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. PREFEITO. ORDENADOR DE DESPESAS. INELEGIBILIDADE. ALÍNEA G. CARACTERIZAÇÃO.

1. Conforme decidido no julgamento do Recurso Ordinário n° 401-35, referente a registro de candidatura para o pleito de 2014, a inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do art. 1° da LC n° 64/90 pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos tribunais de contas que rejeitam as contas do prefeito que age como ordenador de despesas, diante da ressalva final da alínea g do inciso I do art. 1º da LC n° 64/90.

2. O não recolhimento de contribuições previdenciárias constitui irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, apta a configurar a causa de inelegibilidade prevista no art. 1°, 1, g, da LC n° 64/90. Precedentes.

Agravo regimental a que se nega provimento. (fls. 345)

2. Os embargos de declaração opostos contra o referido acórdão foram rejeitados (fls. 514-542).

3. No recurso extraordinário, interposto com base no permissivo da alínea a, alega-se violação aos arts. 5º, XXXIV, a, XXXV, LIV e LV; 31, § 2º; 71, I; 75; e 93, IX, todos da Constituição. O recorrente teve indeferido o registro de sua candidatura para Deputado Estadual, em razão da rejeição pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará das contas que prestou enquanto Prefeito. No recurso, sustenta basicamente duas teses: (i) não houve irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, tal como previsto na LC nº 64/1990, art. 1º, I, g; e (ii) como Prefeito Municipal, a rejeição de suas contas, ainda que na qualidade de ordenador de despesas, somente poderia ocorrer pela Câmara de Vereadores, e não pelo Tribunal de Contas, nos termos dos arts. 31, § 2º, 71, I, e 75, todos da Constituição.

4. O Ministério Público Eleitoral ofereceu contrarrazões (fls. 544-547), em que alega o seguinte: não haveria repercussão geral, já que a irresignação em tela não ultrapassa o interesse subjetivo do recorrente; não haveria ofensa direta à Constituição; e a pretensão do recurso envolveria o reexame de matéria fática, vedado pela Súmula 279/STF.

5. Na origem, o recurso foi admitido pelo eminente Min. Dias Toffoli como representativo de controvérsia para fins de repercussão geral (CPC, art. 543-B, § 1º). Destaco trecho da manifestação de S. Exa.:

Cuida-se, portanto, de questão constitucional que tem o potencial de refletir no julgamento de inúmeros outros processos, a recomendar sua apreciação pela Suprema Corte.

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha substituído o RE nº 597.362, no qual foi reconhecida a repercussão geral da matéria, pelo RE nº 729.744, a questão constitucional nele versada foi apresentada sob outro prisma, qual seja, definir se o legislador municipal pode fixar prazo para que a Câmara Municipal aprecie o parecer do Tribunal de Contas, sob pena de as contas serem aprovadas ou desaprovadas por decurso de prazo, prevalecendo o parecer do Tribunal de Contas em razão da omissão legislativa.

Ante o exposto, admito o recurso extraordinário como representativo da controvérsia, nos termos do art. 543-B, § 1º, do Código de Processo Civil.

6. É o relatório. Passo à manifestação.

7. O recurso não deve ser admitido quanto às alegações de violação aos arts. 5º, XXXIV, a, XXXV, LIV e LV, e 93, IX, da Constituição. O recorrente não demonstra especificamente a ofensa a cada um desses dispositivos, limitando-se a afirmar, genericamente, que a decisão ora impugnada feriu direito fundamental do homem ao negar a amplitude da defesa, uma vez que seus argumentos não foram considerados, bem como não houve por parte dos juízos a quo o detalhamento (explicações) requeridos nos devidos instrumentos jurídicos (fls. 448). O recorrente não especificou sequer quais de seus argumentos não teriam sido considerados. Ademais, o Plenário desta Corte já apreciou essa espécie de alegação sob o regime da repercussão geral, assentando o seguinte:

Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral. (AI 791.292 QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j . 23.06.2010)

Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral. (ARE 748.371 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 06.06.2013)

8. De igual modo, não deve ser admitido o recurso no que diz respeito à tese (i) acima referida. Saber se a conduta alegadamente praticada pelo recorrente ausência de repasse ao INSS de valores consignados nas folhas de pagamento dos servidores caracteriza ou não irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa (LC nº 64/1990, art. 1º, I, g) constitui matéria infraconstitucional e demandaria reexame de provas (Súmula 279/STF).

9. Porém, é constitucional a tese (ii), que busca discutir, à luz dos arts. 31, § 2º, 71, I, e 75, da CRFB/1988, qual o órgão competente para julgar as contas de Chefe do Poder Executivo que age na qualidade de ordenador de despesas: o Poder Legislativo ou o Tribunal de Contas.

10. Observo que o debate é bastante conhecido na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Por facilidade, transcrevo abaixo o teor dos dispositivos constitucionais pertinentes:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (…)

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

11. A mesma disciplina aplicável no âmbito federal é válida nas esferas estaduais e municipais, como ainda prevê a Constituição:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

(…)

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

12. A questão a ser dirimida, portanto, é a seguinte: qual o órgão competente para julgar as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo que age como ordenador de despesas? Em outras palavras: as contas prestadas anualmente (arts. 31, § 2º, e 71, I, da Constituição) pelo Chefe do Executivo, e que devem ser apreciadas mediante parecer prévio e não julgadas pelo Tribunal de Contas, são apenas as chamadas contas de governo, que se referem aos resultados gerais do exercício financeiro? Ou abrangem também as denominadas contas de gestão, estas relacionadas ao resultado específico de determinado ato de governo e prestadas por todos os administradores de recursos públicos, inclusive Chefes do Executivo que agem como ordenadores de despesas, como é muito comum na maioria dos Municípios do País?

13. A definição do órgão competente para julgar as contas assume particular importância quando se constata que sua rejeição, por irregularidade insanável, gera inelegibilidade do agente público. Nesse sentido, assim previa a redação original do art. 1º, I, g, da LC nº 64/1990:

Art. 1º São inelegíveis:

I - para qualquer cargo: (…)

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão;

14. Vê-se que o debate é próximo, mas não se confunde com a questão discutida em regime de repercussão geral no RE 597.362, atualmente substituído pelo RE 729.744, Rel. Min. Gilmar Mendes. Naqueles autos, discute-se se o parecer do Tribunal de Contas pode prevalecer em caso de omissão do Poder Legislativo. Aqui, diversamente, está em discussão a atuação originária e não meramente supletiva da Corte de Contas para julgar, e não apenas apreciar mediante parecer, as contas do Chefe do Executivo que age como ordenador de despesas.

15. Sob a CRFB/1988, inicialmente, esta Corte assentou o entendimento de que o julgamento das contas do Chefe do Executivo sempre incumbe ao Poder Legislativo, mesmo que se cuide de ordenador de despesas. Veja-se trecho da ementa do RE 132.747, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 17.06.1992, em que foi vencido o Min. Carlos Velloso:

(...) INELEGIBILIDADE - PREFEITO - REJEIÇÃO DE CONTAS - COMPETÊNCIA. Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerados os três níveis - federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera opinativa - inteligência dos artigos 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 25, 31, 49, inciso IX, 71 e 75, todos do corpo permanente da Carta de 1988. (…)

16. Tal entendimento foi reafirmado em acórdão mais recente da 2ª Turma deste Tribunal:

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Prefeito do município de Pelotas. 3. Cabe ao Tribunal de Contas, simples órgão opinativo, a apreciação, mediante parecer prévio, das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgá-las fica a cargo do Poder Legislativo. 4. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 471.506 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 26.04.2011)

17. No entanto, em 16.02.2012, o Tribunal julgou a ADI 4.578 e as ADCs 29 e 30, todas sob a relatoria do eminente Min. Luiz Fux, nas quais se discutiu a validade da chamada Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/2010), que deu a seguinte redação ao art. 1º, I, g, da LC nº 64/1990:

Art. 1º São inelegíveis:

I - para qualquer cargo: (...)

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição; (redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010 dest. acresc.)

18. Portanto, parece claro que a lei pretendeu fazer incidir o regime do art. 71, II, da Constituição a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição. No julgamento das ações diretas acima referidas, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria, confirmou a constitucionalidade da nova redação do art. 1º, I, g, da LC nº 64/1990, vencidos em diferentes extensões os eminentes Ministros Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Cezar Peluso e Celso de Mello. Veja-se trecho da ementa comum àqueles julgados:

(...) 13. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente. Ações declaratórias de constitucionalidade cujos pedidos se julgam procedentes, mediante a declaração de constitucionalidade das hipóteses de inelegibilidade instituídas pelas alíneas c, d, f, g, h, j, m, n, o, p e q do art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 64/90, introduzidas pela Lei Complementar nº 135/10, vencido o Relator em parte mínima, naquilo em que, em interpretação conforme a Constituição, admitia a subtração, do prazo de 8 (oito) anos de inelegibilidade posteriores ao cumprimento da pena, do prazo de inelegibilidade decorrido entre a condenação e o seu trânsito em julgado.

19. Porém, o foco da discussão naqueles autos foi a incidência do princípio da presunção de inocência no direito eleitoral e a aplicação da referida lei no tempo, e não a definição do órgão competente para julgar as contas de mandatários do Poder Executivo. Embora os Ministros Dias Toffoli, Gilmar Mendes e Marco Aurélio tenham abordado expressamente o problema em seus votos, não houve efetivo debate sobre o ponto, de modo que, em se tratando de tema com repercussão geral, é conveniente que o Plenário do Tribunal revisite a matéria.

20. Como já apontado pelo Min. Dias Toffoli, ao admitir o presente recurso na qualidade de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral (fls. 549-552), o tema extravasa os meros interesses subjetivos do recorrente e possui repercussão geral, especialmente do ponto de vista político, social e jurídico. Isto porque a atuação do Chefe do Poder Executivo como ordenador de despesas é situação muito comum, especialmente em pequenos Municípios que constituem a maioria das cidades no País , impondo-se a definição do órgão competente para apreciar as respectivas contas, com graves reflexos em eventuais declarações de inelegibilidade e influência em disputas eleitorais.

21. A necessidade de um pronunciamento específico do Plenário sobre o assunto é ainda mais evidente quando se constata que os Ministros da Corte têm decidido a questão em sentidos diversos. Recentemente, a controvérsia vem sendo apreciada pelo Tribunal principalmente em reclamações, em que são invocados como paradigmas os acórdãos proferidos nas ADIs 849 (Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 11.02.1999), 1.779 (Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 01º.08.2001) e 3.715 (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 21.08.2014), em que foram julgadas inconstitucionais normas dos Estados do Mato Grosso, Pernambuco e Tocantins, respectivamente, sobre a competência das respectivas Cortes de Contas.

22. De um lado, há acórdãos da 2ª Turma que julgam tais reclamações procedentes, assentando a competência exclusiva do Legislativo para julgar as contas do Chefe do Executivo, ainda que se trate de contas de gestão (e.g. Rcl 14.310 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 24.03.2015). De outro lado, há precedentes da 1ª Turma (e.g., Rcl 11.478, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 05.06.2012) e do Plenário (e.g., Rcl 11.479 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19.12.2012) que julgam tais reclamações improcedentes, por ausência de identidade estrita com os paradigmas invocados. É preciso que a Corte dê à questão um tratamento uniforme.

23. Diante do exposto, manifesto-me no sentido de reconhecer a repercussão geral da questão constitucional em exame.

24. É a manifestação.

 Brasília, 03 de agosto de 2015

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Relator

 
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