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Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 18:11
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Tema: Competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais em matéria previdenciária no que diz respeito ao descumprimento da Lei 9.717/1998 e do Decreto 3.788/2001 pelos demais entes federados.

MANIFESTAÇÃO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa reproduz-se a seguir:

TRIBUTÁRIO. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS FEDERAIS. EXPEDIÇÃO DE CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. LEI 9.717/98. EXIGÊNCIA INDEVIDA COMO CONDIÇÃO PARA A PRÁTICA DOS ATOS PREVISTOS NOS INCISOS I, II, III E IV DO ART. 7º DA LEI 9.717/98.

1. Trata-se de apelação da União contra sentença que, confirmando a antecipação de tutela, julgou procedente o pedido do Município demandante para afastar a exigência do certificado de regularidade previdenciária - CRP, bem como para determinar que a ré se abstenha de aplicar qualquer sanção pelo descumprimento dos termos da Lei nº 9.717/98, do Decreto 3.788/01 e da Portaria MPS 204/08.

2. De acordo com o entendimento deste Tribunal - com base na decisão do STF nos autos da ACO 830-1/PR -, é descabida a exigência de apresentação de CRP, a fim de atestar o cumprimento pelos regimes próprios de previdência social dos Estados, Distrito Federal e Municípios das exigências da Lei 9.717/98 (Decreto 3.788/01), para celebração de convênios nos termos do art. 7º, da Lei 9.717/98.

3. Segundo o STF, a União extrapolou sua competência para estabelecimento de normas gerais em matéria previdenciária ao prever sanções em caso de descumprimento das normas da Lei 7.718/98.

4. Precedentes da Primeira Turma deste TRF.

5. Agravo retido, apelação e reexame necessário improvidos.

No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º; e 24, XII, § 1º, da Constituição Federal.

Nas razões recursais, alega-se a competência da União para disciplinar parâmetros, diretrizes, orientações e acompanhamento dos regimes próprios dos entes federativos, por intermédio de normas gerais.

Sustenta-se a constitucionalidade do Certificado de Regularidade Previdenciária instituído pelo Decreto 3.788/2001 destinado a atestar o cumprimento dos critérios e exigências da Lei 9.717/98.

A Vice-Presidência TRF da 5ª Região admitiu o recurso por entender preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade.

É o relatório.

Submeto a matéria aos meus pares, em sede de Plenário Virtual, a fim de que seja analisada a existência de preliminar de repercussão geral.

A controvérsia em tela consiste na constitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei 9.717/1998 e do Decreto 3.788/2001 no aspecto em que estabelecem medidas sancionatórias ao ente federado que não cumpra as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.

Em outras palavras, trata-se de definir o alcance da competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais em matéria previdenciária, ainda que sanções, no que diz respeito ao descumprimento das normas da Lei 9.717/1998 pelos demais entes federados.

A propósito, transcrevo os dispositivos legais pertinentes:

Art. 7º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, implicará, a partir de 1º de julho de 1999:

I- suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;

II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;

III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais.

IV - suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999.

(…)

Art. 9º Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social:

Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão ao Ministério da Previdência e Assistência Social, quando solicitados, informações sobre regime próprio de previdência social e fundo previdenciário previsto no art. 6º desta Lei.

Por sua vez, os arts. 1º e 2º do Decreto 3.788/2001 assim preconizam:

Art. 1º O Ministério da Previdência e Assistência Social fornecerá aos órgãos ou entidades da Administração Pública direta e indireta da União Certificado de Regularidade Previdenciária CRP, que atestará o cumprimento dos critérios e exigências estabelecidos na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, pelos regimes próprios de previdência social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos seguintes casos:

I - realização de transferências voluntárias de recursos pela União;

II - celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;

III - celebração de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais;

IV - pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei 9.796/1999

Parágrafo único. O Ministério da Previdência e Assistência Social disponibilizará, por meio eletrônico, o Certificado de Regularidade Previdenciária CRP, para fins de atendimento do caput.

Art. 2º O responsável do órgão ou entidade pela realização de cada ato ou contrato mencionado no artigo anterior deverá juntar ao processo pertinente o Certificado de Regularidade Previdenciária CRP do regime próprio de previdência social vinculado ao ente da federação beneficiário ou contratante.

Decerto, a partir do referendo de tutela antecipada deferida na ACO 830, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 11.04.2008, formou-se entendimento judicial, posteriormente replicado, no sentido da inconstitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei 9.796/1999.

Eis o teor da ementa do referido julgado:

SEPARAÇÃO DE PODERES - PREVIDÊNCIA SOCIAL - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA - TUTELA. Surge relevante pedido voltado ao implemento de tutela antecipada quando estão em jogo competência concorrente e extravasamento do campo alusivo a normas gerais considerada previdência estadual.

Na ocasião, o Ministro Relator articulou raciocínio da seguinte forma:

Constato, neste exame preliminar, que se adentrou não o campo do simples estabelecimento de normas gerais. Atribuem-se a ente da Administração Central, ao Ministério da Previdência e Assistência Social, atividades administrativas em órgãos da Previdência Social dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos fundos a que se refere o art. 6º da citada lei. A tanto equivale a previsão de que compete ao Ministério da Previdência e Assistência Social orientar, supervisionar e acompanhar as práticas relativas à previdência social dos servidores públicos das unidades da Federação. Mais do que isso, mediante o preceito do artigo 7º, dispôs-se sobre sanções diante do descumprimento das normas que se pretendem enquadradas como gerais. Deparo, assim, com o quadro normativo federal que, à primeira vista, denota o extravasamento dos limites constitucionais, da autonomia própria, em se tratando de uma Federação. Uma coisa é o estabelecimento de normas gerais a serem observadas pelos Estados membros. Algo diverso é, a pretexto da edição dessas normas, a ingerência na administração dos Estados, quer sob o ângulo direto, quer sob o indireto, por meio de autarquias. Vale frisar que não prospera o paralelo feito entre a legislação envolvida na espécie e a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, editada a partir de previsão expressa contida no artigo 169 da Constituição Federal, impondo limites a serem atendidos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Invocando esse julgado como paradigma, cito a título exemplificativo as seguintes decisões: RE-AgR 972.918, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 04.08.2017; RE-AgR 889.294, de relatoria da Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15.05.2017; RE-AgR 984.480, de relatoria do Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 17.04.2017; RE-AgR 966.462, de relatoria do Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 09.05.2017; RE-AgR 690.846, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 04.11.2016; RE-AgR 827.541, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 25.10.2016; RE-AgR 898.967, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 17.03.2016; RE-AgR 876.558, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 09.06.2015; RE-AgR 808.352, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 07.11.2014.

A despeito de reconhecer precedentes suficientes em sede de agravo regimental para reafirmação de jurisprudência, nos termos do art. 323-A do RISTF, creio que passadas quase duas décadas da edição do diploma em questão, sem suspensão ou nulificação dos dispositivos legais sistematicamente afastados por esta Suprema Corte com esteio em julgamento de cognição sumária ocorrido há um lustro, é possível a reabertura do debate deduzido em juízo, ante a potencial mutação das condições fáticas e jurídicas próprias de delicada questão do federalismo fiscal.

Nesse aspecto, remete-se ao julgamento do RE-RG 723.651, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, j. 03.02.2016, no qual se alterou estável jurisprudência em matéria tributária. Por bem sumariar o ali majoritariamente decidido, ressalvada minha ótica pessoal, transcreve-se manifestação do Ministro Relator na ocasião:

Há precedentes do Supremo? Sim. Mas a Constituição Federal submete, inclusive, o Supremo. Há precedentes, como ressaltei, relativos a julgamentos sumários. Por que não se trouxe ao Plenário a tese, se a tese se mostrava importante e se se tinha a contrariedade à Carta no enfoque que prevaleceu no âmbito das Turmas nos julgamentos dos agravos regimentais? Receio muito vou utilizar expressão, e o autor, o Ministro Francisco Rezek, está presente que se venha a baratear, sobremaneira, o instituto da modulação.

Por isso, como Relator, Presidente, voto no sentido de observar-se a Constituição Federal.

Do mesmo modo, sensibilizam a reflexões mais verticais a adoção como fundamentação precípua em decisões recentes desta Corte o respeito ao princípio da colegialidade quanto à matéria, bem como os reiterados pareceres do Procurador-Geral da República, como, por exemplo, haure-se da ACO 2.884, de minha relatoria:

CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NEGATIVA DE EMISSÃO DE CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS ESTADOS. LEI 9.717/1998. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO. NORMAS GERAIS. CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 1 Ação cível originária proposta com o objetivo de ver determinado que a União se abstenha de realizar inscrição do Estado do Acre em sistema de restrição cadastral, de exigir ajuste de alíquota da contribuição patronal a patamar recomendado em relatório de avaliação atuarial como condição para renovar Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) e de aplicar as sanções previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998.

2 São constitucionais os arts. 1º, 7º e 9º da Lei 9.717/1998, que dispõe sobre a adequação dos regimes de previdência dos Estados, Distrito Federal e Municípios ao modelo nacional. Trata-se de normas de natureza geral instituídas no limite da competência conferida pelo art. 24, XII, da Constituição, que atendem ao propósito do constituinte de uniformizar os regimes de previdência social e decorrem da atribuição conferida pelo preceito legal de fiscalização do novo regime pelo Ministério da Previdência Social.

3 Não há irregularidade na inscrição no cadastro de inadimplência do Governo Federal e na negativa de emissão do CRP. Os comandos da Lei 9.717/1998 não configuram ingerência na competência tributária estadual que não tenha sido autorizada pela Constituição.

4 Parecer pela improcedência do pedido.

Sendo assim, sem qualquer antecipação de juízo de mérito, compreendo prudente e submeto aos pares a proposta de reexame da questão, de modo a emitir decisão plenária com definitividade e aptidão a vincular a Administração Pública de todos os entes federativos, em prol do princípio da segurança jurídica.

Além da promoção dessa norma-princípio fundamental, o presente tema ostenta repercussão geral em viés jurídico, pois implica em juízo de constitucionalidade de legislação federal cuja interpretação é controvertida.

No âmbito econômico, a viabilidade financeira e atuarial dos regimes próprios de previdência social mostra-se relevante, tendo em vista o peso dessa despesa pública no custo do setor público, bem como a a capacidade de coordenação macroeconômica da União.

A matéria também possui relevância política, sob as luzes do pacto federativo, notadamente no tocante ao autogoverno e à autoadministração dos entes subnacionais, assim como ao condomínio legislativo da República brasileira.

Ante o exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão constitucional aqui exposta e submeto-a à apreciação dos demais Ministros integrantes desta Corte, nos termos dos arts. 322, parágrafo único, e 324 do RISTF.

Publique-se.

Brasília, 22 de setembro de 2017.

Ministro Edson Fachin

Relator

 
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