link para página principal link para página principal
Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 19:27
Plenário Virtual Imprimir

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ORDEM ECONÔMICA. LEI MUNICIPAL. OBRIGAÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO DE SACOS E SACOLAS PLÁSTICAS POR SACOS E SACOLAS DE MATERIAL ECOLÓGICO. MANIFESTAÇÃO PELA REPERCUSSÃO GERAL.

Manifestação: Trata-se de recurso extraordinário, manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que assentou, in verbis:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL N° 7.281/2011 DE MARÍLIA - OBRIGAÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO DE SACOS E SACOLAS PLÁSTICAS POR SACOS E SACOLAS BIODEGRADÁVEIS - INCONSTITUCIONALIDADE PRECEDENTES - VÍCIO DE INICIATIVA COMPETÊNCIA COMUM ADMINISTRATIVA - INOCORRÊNCIA DAS HIPÓTESES PREVISTAS NO ART. 30, I E II, DA CF.

I. Ainda que existam posicionamentos divergentes, verifica-se que a jurisprudência deste C. Órgão Especial já se firmou no sentido da inconstitucionalidade de leis municipais que dispõem sobre a utilização de embalagens, sacos ou sacolas plásticas em estabelecimentos comerciais ou industriais.

2. A norma em comento se originou de projeto de lei de autoria de vereador, quando é certo que somente poderia ser iniciada pelo Prefeito do Município.

3. Se o Estado de São Paulo já editou normas concernentes à proteção ambiental, nada dispondo sobre a obrigação ou a proibição do uso de sacolas plásticas, nem diferenciando umas das outras, descabe aos Municípios imiscuírem-se na edição de linha diversa, como o fez o Município de Marília.

4. Ação julgada procedente para o fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 7.281/2011 de Marília. (Doc. 5, fls. 1-15)

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (Doc. 5, fls. 34-43).

Nas razões do apelo extremo (Doc. 5, fls. 45-69), o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2°; 23, II, VI e VII; 30, I e II; 61, § 2º; 170, V e VI, e 225, § 1º, V, da Constituição Federal. Alega que a lei municipal é perfeitamente compatível com a sistemática constitucional, uma vez que o Município tem competência administrativa e legislativa para promover a defesa do meio ambiente e zelar pela saúde dos indivíduos. Argumenta que a lei declarada inconstitucional pelo TJ/SP visa à defesa do meio ambiente e do consumidor, não invadindo a esfera de competência reservada ao Chefe do Poder Executivo. Por fim, assevera que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito constitucional fundamental e sua proteção cabe a todos os entes da federação.

No exame de admissibilidade, a Presidência do Tribunal de origem proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso e determinou seu encaminhamento a esta Suprema Corte.

É o relatório.

Ab initio, ressalte-se que foram devidamente observados os requisitos de admissibilidade do presente recurso extraordinário. A matéria constitucional está devidamente prequestionada e a solução da controvérsia prescinde de interpretação da legislação ordinária e revolvimento da matéria fático-probatória, pois o tema sub examine apresenta-se incontroverso nos autos.

A questão constitucional trazida à apreciação desta Suprema Corte se cinge às controvérsias formal - possibilidade de o ente municipal legislar sobre meio ambiente -, e material por ofensa aos princípios da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, bem como do direitos de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no tocante ao controle da produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

No presente feito, o Tribunal de origem consignou:

(...)

o primeiro fundamento para sustentar a procedência da ação consiste no vício de iniciativa. A norma em comento se originou de projeto de lei de autoria de vereador, quando é certo que somente poderia ser iniciada pelo Prefeito do Município. A esse respeito, firmou-se nesse Colendo Órgão Especial a tese de que na imposição de fiscalização e de aplicação de sanções administrativas aos particulares configura invasão de competência do Poder Executivo.

[…] Na esfera municipal, a competência legislativa encontra-se prevista no artigo 30, incisos I e II, da Constituição da República.

O inciso I trata da competência para legislar sobre assuntos de interesse local e nesse aspecto a evolução da doutrina e da jurisprudência vem apontando critérios para definir essa cláusula aberta. Tem-se firmado, assim, que o interesse local diz respeito às matérias que, porventura, adquiram configurações peculiares em tal ou qual Município, por aplicação do princípio da predominância do interesse. Igualmente, vai se firmando o entendimento de que o interesse local guarda estreita relação com o âmbito territorial. Tudo o que ultrapassar esses dois limites estará, portanto, fora da incidência do inciso I do art. 30.

Paralelamente, o inciso II do mesmo artigo preceitua que compete aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

(..) Porém, o caso concreto não se subsume a nenhum dos dois incisos.

O inciso I não incide na espécie porque, embora inegavelmente seja interesse também do Município o de zelar pela preservação do meio ambiente, não há nisso o caractere da preponderância em seu favor. Portanto, inexistindo qualquer peculiaridade no Município de Marília envolvendo o tema, tem-se que ele transcende o interesse local.

Nem incide o inciso II, porque o Estado já legislou sobre a matéria.

(…)

Balizada assim a controvérsia constitucional, conclui-se que ao Município era lícito regulamentar a legislação estadual, conferindo-lhe maior concretude, disciplinando seus pormenores, adaptando a vida prática da Municipalidade aos ditames oriundos de legislação editada pelo Estado de São Paulo em competência suplementar. Mas, de forma alguma, era-lhe permitido fixar diretrizes contrárias ou simplesmente diferentes àquelas já estabelecidas pelos outros entes federados.

Ora, se o Estado de São Paulo já editou normas concernentes à proteção ambiental, nada dispondo sobre a obrigação ou a proibição do uso de sacolas plásticas, nem diferenciando umas das outras, descabe aos Municípios imiscuírem-se na edição de linha diversa, como o fez o Município de Marília." (Doc. 5, fls. 6-11)

No presente caso, como se vê, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.281/2011 do Município de Marília/SP, por vício de iniciativa.

Contudo, a partir da leitura do inteiro teor da lei impugnada, infere-se que o objetivo do diploma normativo é estabelecer, no âmbito do Município de Marília/SP, a obrigatoriedade de utilização, pelos estabelecimentos daquela localidade, de embalagens plásticas (sacolas e sacos de lixo) confeccionadas em material biodegradável ou reciclado (arts. 1º e 2º). Além disso, a lei municipal estabelece os requisitos para que tais embalagens sejam consideradas compatíveis com o padrão estabelecido pela norma (art. 3º). A participação do Poder Executivo na política fica restrita à fiscalização do cumprimento e aplicação das penalidades, de acordo com o contido nos artigos 5º e 6º.

Nesse passo, resta a tarefa de verificar se incide, na espécie, matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal, como a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou o aumento na remuneração dos servidores. Também há de ser aferido se houve a criação, extinção ou modificação de órgão administrativo para atender à atividade de fiscalização para o cumprimento da norma em questão.

Quanto a esse particular, o diploma normativo, apesar de ter emanado de proposição de origem parlamentar, pode não padecer de vício formal subjetivo, a verificar se a criação de novas despesas para a Administração Pública não interfere nas atividades próprias do Poder Executivo.

Numa análise perfunctória, infere-se que a lei impugnada, embora de iniciativa parlamentar, e ainda que tenha criado algum tipo de despesa para o Poder Executivo, não trata da estrutura ou atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Nesse sentido, transcrevo a ementa de julgado proferido em sede de repercussão geral por esta Suprema Corte:

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. (ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/2016). (grifos não constantes do original).

Ademais, este Supremo Tribunal Federal, em recentes decisões monocráticas sobre a utilização de sacolas plásticas, reconheceu que as leis municipais tratam, essencialmente, de política de proteção ao meio ambiente. Cito o RE 729.726, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 8/6/2017; o RE 729.729, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 13/2/2016; o RE 901.944, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 19/9/2016; o RE 729.731, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 30/11/2015; e o RE 730.721, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 2/10/2015.

Não é outro, senão, o entendimento do Plenário desta Suprema Corte ao reconhecer que (...) o Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB) (RE 586.224, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 8/5/2015). Por oportuno, trago à colação a ementa do referido julgado:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB.

1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).

2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público.

3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição progressiva e planejada da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida.

4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo.

5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)

6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado.

7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar.

8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição.

9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia. (Grifos meus)

Nesse passo, a questão primeira reside em estabelecer se a lei impugnada trata de interesse local, traduzido num dos elementos comuns a todas as Federações: entender a descentralização de poder como elemento fundamental da democracia, ao permitir a possibilidade de atuação imediata do ente municipal. (ALVES, Raquel de Andrade Vieira. Federalismo Fiscal Brasileiro e as Contribuições. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 17).

Louvável mostra-se a preocupação de inúmeros municípios quanto às políticas ambientais para reduzir a quantidade de sacos plásticos leves produzidos e consumidos, bem como a preferência por soluções, em tese, ambientalmente mais sustentáveis. O descarte das sacolas plásticas é um dos principais responsáveis pelo entupimento da drenagem urbana e pela poluição hídrica, sendo encontradas até no trato digestivo de alguns animais. Além disso, elas contribuem para a formação de zonas mortas de até 70 mil km² no fundo dos oceanos.

Em breve escorço, as sacolas plásticas passaram a ser adotadas pelos supermercados no final da década de 1980, em razão do elevado custo do papel. Bastante atrativo como embalagem em razão da força e resistência, durabilidade, baixo peso, assepsia, excelente proteção contra água e gases, resistência à maioria dos agentes químicos, boa processabilidade e baixo custo etc., em pouco tempo transformou-se num dos maiores poluentes do planeta. (FABRO, Adriano Todorovic et al. Utilização de sacolas plásticas em supermercados. Revista Ciências do Ambiente On-Line, v. 3, nº 1, Fevereiro 2007).

Estima-se que o mundo utilize entre 500 bilhões e 1 trilhão de sacolas por ano. No Brasil, cerca de 1,5 milhões de sacolas plásticas são distribuídas por hora. (http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/producao-e-consumo-sustentavel/saco-e-um-saco/saiba-mais).

Não obstante, a questão deve ser tratada com a complexidade devida.

Caso ultrapassada a controvérsia quanto à inconstitucionalidade formal subjetiva (arts. 2°; 23, II, VI e VII; 30, I e II; 61, § 2º; da CF/88), urge que esta Suprema Corte manifeste-se acerca da alegação de inconstitucionalidade material, por ofensa aos princípios da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, bem como do direitos de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no tocante ao controle da produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (170, V e VI, e 225, § 1º, V, da CF/88).

Nessa esteira, convém ponderar que a proibição de fornecer sacolas plásticas nocivas ao meio ambiente, sobretudo quando cumulada com a obrigatoriedade de substituição por outro tipo de material, pode se tornar excessivamente onerosa e desproporcional ao empresário. Nesse passo, o pluralismo de forças políticas e sociais na sociedade contemporânea impõe que se promova uma ponderação de princípios, de modo a conciliar valores e interesses diversos e heterogêneos.

Merece destaque a importância que o constituinte atribuiu à proteção do consumidor, elevada à condição de direito fundamental e princípio geral da Ordem Econômica. Assim, como a defesa do meio ambiente, constitui poder-dever de todos os entes federados, inclusive por meio de edição de leis específicas e instituição de órgãos próprios.

No entanto, a relevância constitucional do direito tutelado não o habilita a permear indistintamente todas as esferas públicas, em detrimento de outros princípios e interesses públicos. A defesa do consumidor e do meio ambiente devem ser promovidas por instrumentos que não aniquilem a livre iniciativa, também princípio basilar da Ordem Econômica. Nesse sentido, convém transcrever o excerto das lições de Eros Roberto Grau, verbis:

Saliente-se o fato de que, no que tange a medidas referidas à defesa do consumidor ordenadas no âmbito do Direito Administrativo, voltam-se contra a estabilidade doutrinária da concepção dele próprio, Direito Administrativo. A tensão entre interesse público, interesse geral e interesses de grupo (grupo de consumidores) promove sensíveis distúrbios naquela concepção. (GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 249-250)

Com o surgimento do Estado Constitucional, os direitos fundamentais foram alçados como superiores às próprias decisões estatais, trazendo nova função às Constituições, mediante a assunção de normas superiores e de observância obrigatória, ao reconhecer a força vinculante dos princípios. (HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1998, p. 5)

O discurso da proporcionalidade ocupa um espaço cada vez maior para justificar as decisões de juízes e tribunais, e a esta Corte não se faculta ver de forma diferente. Assim, o princípio da proporcionalidade, tem sido constantemente invocado, como no julgamento da ADI 1407-MC, in verbis:

[...] O princípio da proporcionalidade - que extrai a sua justificação dogmática de diversas cláusulas constitucionais, notadamente daquela que veicula a garantia do substantive due process of law - acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais.

A norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de irrazoabilidade, presta obséquio ao postulado da proporcionalidade, ajustando-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do substantive due process of law (CF, art. 5º, LIV). Essa cláusula tutelar, ao inibir os efeitos prejudiciais decorrentes do abuso de poder legislativo, enfatiza a noção de que a prerrogativa de legislar outorgada ao Estado constitui atribuição jurídica essencialmente limitada, ainda que o momento de abstrata instauração normativa possa repousar em juízo meramente político ou discricionário do legislador. (ADI 1407-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 1º/02/2001)

O princípio da proporcionalidade, então, apresenta-se de grande valia na aferição da constitucionalidade da norma impugnada, podendo ser submetida ao em seus três subprincípios. In casu, a proporcionalidade se verifica a partir das seguintes perguntas: a lei municipal alcança a finalidade de proteção ao meio ambiente? Há algum meio tão eficiente de proteção ao meio ambiente que não represente um custo financeiro e empresarial tao elevado quanto a substituição das sacolas plásticas convencionais por sacolas oxi-biodegradáveis? O custo à sociedade e aos cofres públicos é maior que os benefícios decorrentes da eventual proteção ao meio ambiente?

Inúmeros estudos ainda são controversos em relação à eficiência do processo de degradação do plástico oxi-biodegradável. No Brasil, o próprio Ministério do Meio Ambiente entende que os plásticos oxi-biodegradáveis não são a solução para o problema: o plástico aditivado apenas se fragmenta e que esta fragmentação pode provocar impacto ambiental maior do que um saco de plástico inteiro, que é facilmente visualizável e passível de recolhimento e correta destinação .

A fim de garantir o combate à acumulação de resíduos de plástico nos ecossistemas, o poder público deve levar em consideração o impacto econômico da substituição das sacolas comuns por sacolas degradáveis, bem como a possibilidade de haver medidas alternativas de mesma eficácia para reduzir o consumo de sacos de plástico. É o caso da utilização de sacos reutilizáveis e, em caráter complementar, do pagamento, pelo cliente, da embalagem, como acontece na Europa (em Portugal, Portaria nº 286-B/2014, de 31 de dezembro, dos Ministérios das Finanças e do Ambiente, do Ordenamento do Território e Energia).

Destarte, a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa por apresentar questões relevantes dos pontos de vista social e econômico, porquanto versa sobre o direito à consecução da política ambiental. É que, de acordo com o recorrente, a questão em comento subtrai relevante expediente de concretização de resultados, inviabilizando a utilização de um instrumento eficaz de conscientização e proteção ambiental e, por outro lado, a obrigatoriedade no cumprimento da norma pode violar o princípio da defesa do consumidor, caso se entenda que o Município, no contexto, substitui-se ao empresário ao delinear a forma de prestação de serviço a ser oferecido pela empresa. Quanto à repercussão jurídica, a questão reclama um posicionamento definitivo desta Suprema Corte para pacificação das relações e, consequentemente, para trazer segurança jurídica aos jurisdicionados, havendo diversos casos em que se discute matéria análoga (ARE 927.878; RE 661.292).

Ex positis, nos termos dos artigos 323 e 323-A do RISTF, manifesto-me pela EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL SUSCITADA e submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Corte.

Brasília, 26 de setembro de 2017.

Ministro LUIZ FUX

Relator

Documento assinado digitalmente

 
Praça dos Três Poderes - Brasília - DF - CEP 70175-900 Telefone: 55.61.3217.3000 | Telefones Úteis | STF Push | Canais RSS
Seu navegador não suporta frames.