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Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 18:18
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Título do tema: Legitimidade do Ministério Público de Contas para impetrar mandado de segurança contra julgado do Tribunal de Contas perante o qual atua.

MANIFESTAÇÃO

O Senhor Ministro Alexandre de Moraes (Relator):

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, assim ementado (fl. 27, Vol. 2):

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ACÓRDÃO DO TCE QUE DETERMINOU A EXTINÇÃO E ARQUIVAMENTO DA REPRESENTAÇÃO PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS.

1. Trata-se na origem de Mandado de Segurança impetrado pelo Ministério Público de Contas do Estado de Goiás contra ato do presidente do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, dos conselheiros e do auditor substituto de conselheiro consubstanciado em acórdão 2807/2015, que determinou a extinção e arquivamento da representação 201400047000978, por ele (MPTCE/GO) promovida para apurar irregularidades na fase interna e externa de procedimento licitatório 2210000470000765, relativo a contrato da nova sede administrativa do citado tribunal.

2. O entendimento de que o Ministério Público Especial tem sua atuação restrita ao âmbito do Tribunal de Contas não exclui a possibilidade de tal Parquet especial atuar fora de tais cortes em defesa de suas (Ministério Público de Contas) prerrogativas institucionais, que é exatamente a hipótese dos autos.

3. Tanto a doutrina quanto a jurisprudência pacificamente reconhecem a legitimidade até mesmo para determinados órgãos públicos, entes despersonalizados e agentes políticos dotados de prerrogativas próprias, para impetração de writ em defesa de suas atuação funcional e atribuições institucionais, razão pela qual não há razão para excluir a legitimação para o Ministério Público de Contas em tais casos.

4. Na hipótese em exame, evidente que a anulação de acórdão 2807/2015 se insere nas atribuições institucionais do Parquet especial, razão pela qual deve ser reconhecida sua legitimidade ativa para impetração de Mandado de Segurança que vise a questionar tal ato.

5. Recurso Ordinário provido para reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, devendo o Tribunal a quo prosseguir com o julgamento de mérito. 

Os Embargos de Declaração foram parcialmente acolhidos apenas em relação à preliminar de intempestividade do Recurso Ordinário (fl. 7, Vol. 3).

No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente sustenta que houve violação aos arts. 127 e 128 da Carta Magna, pois o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não dispõe de fisionomia institucional própria, não integrando o conceito de Ministério Público enquanto ente despersonalizado de função essencial à Justiça (fl. 21, Vol. 3).

Alega que, no julgamento da ADI 2.884 (Rel. Min. CELSO DE MELLO), decidiu-se que a atuação do Ministério Público Especial é restrita ao Tribunal de Contas a que se encontra vinculado.

Nas contrarrazões, a parte recorrida sustenta que, apesar de não possuir autonomia administrativa, o Ministério Público de Contas é uma instituição autônoma e distinta dos Tribunais de Contas (autonomia funcional) (fl. 70, Vol. 3) e, assim, pode agir em defesa dos seus interesses na Justiça.

O Recurso Extraordinário foi admitido com base em jurisprudência desta CORTE (fl. 6, Vol. 4).

Era o que havia a relatar.

 

A matéria, indiscutivelmente, tem índole constitucional e foi debatida em diversos pontos do acórdão recorrido.

Quanto à repercussão geral, não há como negar a importância do tema dos limites da atuação em juízo do Ministério Público. O PLENÁRIO desta CORTE respondeu afirmativamente em todas as ocasiões nas quais se pôs em discussão a relevância da legitimidade do Parquet:

Tema 56: Legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em que se questiona acordo firmado entre o contribuinte e o Poder Público para pagamento de dívida tributária

Tema 262: Legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública que tem por objetivo compelir entes federados a entregar medicamentos a portadores de certas doenças.

Tema 471: Legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em defesa de interesses de beneficiários do DPVAT.

Tema 561: Legitimidade do Ministério Público para ajuizamento de ação civil pública que visa a anular ato administrativo com fundamento na defesa do patrimônio público.

Tema 645: Legitimidade processual ativa do Ministério Público para deduzir, em ação civil pública, pretensão de natureza tributária em defesa dos contribuintes.

Tema 680: Legitimidade do Ministério Público Eleitoral para recorrer de decisão que defere registro de candidatura, ainda que não haja apresentado impugnação ao pedido inicial.

Tema 850: Legitimidade do Ministério Público para a propositura de ação civil pública em defesa de direitos relacionados ao FGTS, tendo em vista a vedação contida no art. 1º, parágrafo único, da Lei 7.347/1985.

Tema 946: Legitimidade dos Ministérios Públicos dos Estados e do Distrito Federal para propor e atuar em recursos e meios de impugnação de decisões judiciais em trâmite no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça, oriundos de processos de sua atribuição, sem prejuízo da atuação do Ministério Público Federal.

De todo modo, o Código de Processo Civil preconiza que haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar acórdão que contrarie súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal (art. 1.035, § 3º, I). É exatamente o que ocorre nesta hipótese, conforme procurarei demonstrar.

Inicialmente, reputam-se preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade do apelo extremo, razão pela qual passo à análise do mérito.

Assiste razão ao recorrente.

No caso, o Superior Tribunal de Justiça, com base na doutrina e na jurisprudência dos Tribunais Superiores, deu provimento ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança para afastar a ilegitimidade ativa do Ministério Público de Contas do Estado de Goiás, alegando, entre outros fundamentos, os seguintes (fls. 20-25, Vol. 2):

Como cediço, o Supremo Tribunal Federal entende que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não dispõe de fisionomia institucional própria, razão por que seus integrantes possuem atuação funcional exclusiva perante as Cortes de Contas, limitada ao controle externo a que se refere o art. 71 da CRFB/1988.

(...)

Todavia, esse entendimento de que o Ministério Público Especial tem atuação restrita ao âmbito do Tribunal de Contas não exclui a possibilidade de tal Parquet especial atuar fora de tais Cortes em defesa de suas (Ministério Público de Contas) prerrogativas institucionais, que é exatamente a hipótese dos autos.

Nesse sentido a lição de Hely Lopes Meirelles (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 32ª ed. atualizada por Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes com a colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca. p. 28-29) grifei:

O essencial para a impetração é que o impetrante - pessoa física ou jurídica, órgão público ou universalidade legal - tenha prerrogativa ou direito, próprio ou coletivo, a defender e que esse direito se apresente líquido e certo ante o ato impugnado.

Quanto a órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.) a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para impetrar mandado de segurança (não para ações comuns), restrito à atuação funcional em defesa de suas atribuições institucionais.

Quanto aos agentes políticos que detenham prerrogativas específicas do cargo ou do mandato Governadores, Prefeitos, Magistrados, Parlamentares, Membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, Ministros e Secretários de Estado e outros), também podem impetrar mandado de segurança contra ato de autoridade que tolher o desempenho de suas atribuições ou afrontar suas prerrogativas, sendo frequentes as impetrações de membros de corporações contra a atuações de dirigentes que venham a cercear sua atividade individual no colegiado ou, mesmo, a extinguir ou cassar seu mandato.

(...)

Ora, se tanto a doutrina quanto a jurisprudência pacificamente reconhecem a legitimidade até mesmo para determinados órgãos públicos, entes despersonalizados e agentes políticos dotados de prerrogativas próprias, para impetração de writ em defesa de suas atuação funcional e atribuições institucionais, evidentemente não há razão para excluir a legitimação para o Ministério Público de Contas em tais casos.

Na hipótese em exame, evidente que a anulação de acórdão 2807/2015, que foi alegadamente prolatado sem a observância do devido processo legal e que determinou a extinção e arquivamento da representação 201400047000978, promovida pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas de Goiás para apurar irregularidades na fase interna e externa de procedimento licitatório 2210000470000765, relativo a contrato da nova sede administrativa do citado tribunal, se insere nas atribuições institucionais do Parquet especial.

Assim, deve ser reconhecida a legitimidade ativa do Ministério Público de Contas do Estado de Goiás para propositura de Mandado de Segurança que vise à questionar contra ato dos membros (presidente conselheira, conselheiros e auditor) do Tribunal de Contas do Estado de Goiás consubstanciado em acórdão que determinou a extinção e arquivamento da citada representação promovida pelo Parquet de Contas.

Quanto à legitimidade do Ministério Público Especial, o ilustre decano desta CORTE, Min. CELSO DE MELLO, por ocasião do julgamento da RCL 24.500-MC/GO, DJe de 16/8/2016, deferiu o pedido de medida liminar e suspendeu, cautelarmente, a eficácia da decisão proferida pela Corte Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de Goiás em mandado de segurança, ante os seguintes fundamentos:

(...)

A circunstância de o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas possuir, hoje, assento constitucional conduz à indagação sobre se esse órgão estatal dispõe, ou não, de efetiva autonomia institucional, especialmente se analisado em face do Ministério Público comum.

(...)

A reflexão sobre as posições que se antagonizam no plano doutrinário em torno desse tema leva-me a refutar a tese de que a mera previsão constitucional da existência de um Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas bastaria para conferir-lhe as mesmas prerrogativas jurídicas que se revelam inerentes, no plano institucional, ao Ministério Público comum da União e dos Estados-membros.

(...)

Não obstante o elevado grau de autonomia funcional conferido aos membros desse Ministério Público especial, torna-se imperioso reconhecer que essa circunstância, por si só, não se revela suficiente para identificar nesse órgão estatal o atributo da autonomia institucional, nos termos, na extensão e com o conteúdo que a Constituição outorgou ao Ministério Público comum.

(...)

Vê-se, daí, que o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas não dispõe de fisionomia institucional própria, e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição, encontra-se ele consolidado na intimidade estrutural dessas Cortes de Contas, que se acham investidas até mesmo em função do poder de autogoverno que lhes conferiu a Carta Política (art. 73, caput, in fine, c/c o art. 75) da atribuição de fazer instaurar o processo legislativo concernente à sua organização, à sua estruturação interna, à definição do seu quadro de pessoal e à criação dos cargos respectivos.

Na realidade, as prescrições constantes do art. 127, § 2º, da Constituição que só dizem respeito ao Ministério Público referido no art. 128 do texto constitucional não se aplicam ao Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas, pela singular circunstância de que esse Parquet continua sendo, na linha da tradição jurídica consagrada pela prática republicana, parte integrante da própria estruturação orgânica dessas Cortes de Contas.

Tenho para mim, portanto, que se o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas não se confunde com os demais ramos do Ministério Público comum da União e dos Estados-membros, parece claro que as disposições constitucionais e infraconstitucionais a estes pertinentes não se estendem, em tema de prerrogativas de caráter jurídico-institucional, ao Parquet especial que atua perante aquelas Cortes de Contas.

Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reapreciação da matéria no julgamento final da presente reclamação, defiro o pedido de medida liminar e, em consequência, suspendo, cautelarmente, a eficácia da decisão proferida pela Corte Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de Goiás nos autos do Mandado de Segurança nº 282943-45.2015.8.09.0000. (Rcl 24.500 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe 16/8/2016).

No mesmo sentido:

Agravo regimental na reclamação. Ministério Público junto ao Tribunal de Contas. Ilegitimidade ativa. Impossibilidade de saneamento por emenda à inicial. Utilização da reclamação para análise per saltum da matéria. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. A legitimidade ativa ad causam, enquanto condição da ação, não constitui erro passível de ser sanado por emenda à inicial. Não se aplica o prazo do art. 321 do CPC. 2. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não dispõe de fisionomia institucional própria, não integrando o conceito de Ministério Público enquanto ente despersonalizado de função essencial à Justiça (CF/88, art. 127), cuja abrangência é disciplinada no art. 128 da Constituição Federal. 3. O Parquet especial não detém legitimidade para propor reclamação, uma vez que não se encontra no rol de legitimados do caput do art. 988 do CPC/2015. 4. A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da CF/88 é de ordem subjetiva e, portanto, refere-se a direitos, vedações e forma de investidura no cargo dos membros do Ministério Público junto às Cortes de Contas, não constituindo regra de ampliação da atribuição institucional do Parquet especial. 5. Os integrantes do Parquet especial possuem atuação funcional exclusiva perante as Cortes de Contas, não detendo legitimidade ad causam para executar as decisões formadas no âmbito administrativo por meio de ação desenvolvida pelos meios ordinários ou pela via reclamatória. Precedentes. 6. Agravo regimental não provido. (Rcl 24.162 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe 7/12/2016).

E M E N T A: RECLAMAÇÃO AJUIZAMENTO, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, POR MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS IMPUGNAÇÃO A ATO DA SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL DO GOVERNO DO ESTADO DE GOIÁS AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM RECLAMAÇÃO NÃO CONHECIDA PRECEDENTES INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO PARECER DA PGR POR SEU NÃO PROVIMENTO RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.(Rcl 24156 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 24/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 17-11-2017 PUBLIC 20-11-2017)

Agravo regimental em reclamação. 2. Ato de concessão de aposentadoria especial. 3. Ilegitimidade ativa do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas para atuar no Judiciário. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.(Rcl 24164 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 09/05/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-105 DIVULG 19-05-2017 PUBLIC 22-05-2017)

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. LEGITIMIDADE EXTRAORDINÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS. INEXISTÊNCIA. ATUAÇÃO LIMITADA AO ÂMBITO DO CONTROLE EXTERNO A CARGO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. 1. Nos termos do art. 128 da CRFB/1988, o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas não compõe a estrutura do Ministério Público comum da União e dos Estados, sendo apenas atribuídas aos membros daquele as mesmas prerrogativas funcionais deste (art. 130). Precedentes. 2. As atribuições do Ministério Público comum, entre as quais se inclui sua legitimidade processual extraordinária e autônoma, não se estendem ao Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, cuja atuação está limitada ao controle externo a que se refere o art. 71 da CRFB/1988. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.(Rcl 24159 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 08/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 07-12-2016 PUBLIC 09-12-2016)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. IMPUGNAÇÃO DE ATO DE SECRETÁRIO DE ESTADO. PROCURADOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. PRECEDENTES DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A jurisprudência do STF tem entendimento firmado segundo o qual a atuação do Procurador do Ministério Público Especial é restrita ao âmbito do Tribunal de Contas ao qual faz parte, razão pela qual se reconhece a ilegitimidade ativa para a propositura de reclamação cujo objeto é ato de Secretário de Estado que concede aposentadoria a servidor público. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.(Rcl 24454 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma, julgado em 18/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-237 DIVULG 07-11-2016 PUBLIC 08-11-2016)

Por todos esses fundamentos, merece ser reformado o acórdão recorrido, que se opõe a entendimento pacificado do Supremo Tribunal Federal.

Para fins de aplicação da sistemática da repercussão geral, propõe-se a seguinte tese: o Ministério Público de Contas não tem legitimidade para impetrar mandado de segurança em face de acórdão do Tribunal de Contas perante o qual atua.

Diante do exposto, voto (I) pela existência de repercussão geral da questão suscitada; (II) pelo reconhecimento do caráter constitucional da matéria e (III) pela reafirmação da jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.

Em consequência, dou provimento ao RECURSO EXTRAORDINÁRIO para extinguir o mandado de segurança sem exame do mérito.

É o voto.

 
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