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Brasília, 26 de novembro de 2020 - 15:49
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EMENTA

Recurso extraordinário. Constitucional e Administrativo. Regime patrimonial dos bens mencionados no art. 20, inciso I, da CF/88. Emenda Constitucional nº 46/2005. Inexistência de modificação. Orientação firmada no julgamento do RE nº 636.199/ES (Tema nº 676 da repercussão geral). Controvérsia relativa à aferição, para efeito de cobrança de foro, laudêmio ou taxa de ocupação após a promulgação da EC nº 46/2005, dos elementos hábeis a corroborar a prévia existência de justo título de propriedade por parte da União das terras localizadas na gleba Rio Anil, situada na Ilha Upaon-Açu (Ilha de São Luís Maranhão). Violação reflexa ou indireta da Constituição. Necessidade de reexame do conjunto fático e probatório. Ausência de repercussão geral.

MANIFESTAÇÃO

Trata-se de recurso extraordinário, indicado como representativo de controvérsia pelo Vice-Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, interposto pela União, com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão da Sétima Turma daquela Corte, o qual foi assim ementado:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. TAXA DE OCUPAÇÃO E/OU FORO/LAUDÊMIO. IMÓVEL SITUADO EM ILHA COSTEIRA. SEDE DO MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS/MA. PERÍODO POSTERIOR À EC Nº 46/2005 (ART. 26, II, C/C ART. 20, IV, DA CF/88). ENCARGOS INDEVIDOS. ÁREAS INSULARES. SEDE DE MUNICÍPIO.

1. A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu art. 20, inciso VI, que: São bens da União: (...) IV - (...) as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;. (o trecho introduzido pela EC nº 46, de 05 de maio de 2005).

2. O tema em análise pende de julgamento pelo egrégio Supremo Tribunal Federal, sob o rito da repercussão geral a que alude o art. 543-B do Código de Processo Civil de 1973 (RG-RE nº 636.199/ES), o que, todavia, não impede a solução da lide si et in quantum, na linha da jurisprudência dominante desta 4ª Seção.

3. Da leitura da redação do Inciso IV do art. 20 da Constituição Federal de 1988 (EC nº 46/2005), que é norma de eficácia plena, e, à vista do reconhecimento da existência de repercussão geral a ensejar a interpretação do citado dispositivo, após a Emenda Constitucional nº 46, observo que, neste momento resta afastada a possibilidade de discussão quanto à verificação da cadeia dominial, na medida em que a Emenda Constitucional elegeu apenas um fator de discriminem para a exclusão das ilhas oceânicas e costeiras do rol de bens da União: que se tratem de áreas insulares que contenham sede de Municípios, o que no presente caso é notório e incontroverso.

4. Desse modo, consequentemente, resta inviabilizada a pretensão da UNIÃO de obtenção e/ou manutenção do domínio de áreas contidas em ilhas costeiras ou oceânicas que sejam sede de município, a partir da data da modificação constitucional, afastando a legitimidade da cobrança dos pretendidos tributos.

5. Quanto à demarcação/delimitação dos terrenos de marinha (não interiores), a definição da linha preamar média de 1831 (ponderação das marés máximas), sem a notificação pessoal dos interessados, caracteriza afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa, consoante precedentes da 7ª Turma desta Corte (AG nº 0074617-77.2011.4.01.0000/MA, Rel. Des. Fed. LUCIANO TOLENTINO AMARAL).

6. Apelação não provida. Sentença mantida.

A União opôs embargos de declaração em face desse acórdão, visando ao prequestionamento da questão atinente aos Decretos presidenciais nºs 66.227/70 e 71.206/72, os quais comprovariam que, antes do atual texto constitucional, ela já detinha a propriedade da área onde situado o imóvel da recorrida, nela permanecendo por força do art. 20, inciso I, da Constituição Federal. Referidos embargos foram rejeitados.

No recurso extraordinário, a União alega ter o acórdão recorrido contrariado o art. 20, inciso I, IV e VII, da Constituição.

A respeito da repercussão geral, aduz que, em caso análogo (RE nº 636.199, Tema nº 676), a Corte reconheceu a repercussão geral do tema e definiu, à luz das alterações implementadas pela EC nº 46/05, a situação dos terrenos de marinha em ilhas costeiras que contenham sede de município. Ressalta que, no caso presente, o conflito envolve o direito de propriedade da União sobre grande área na ilha Upaon-Açu, Maranhão, onde se situa, entre outros, o município de São Luís, capital do Estado, acentuando que a decisão final do processo afetará espaço onde há cerca de 60.000 (sessenta mil) imóveis. De sua óptica, isso demonstraria a elevada importância econômica, social e jurídica da controvérsia.

No mérito, aduz a União, em primeiro lugar, que a área em litígio se situa, em parte, em terreno de marinha. Nesse passo, defende, com apoio no art. 20, VII, do texto constitucional, a improcedência do pedido inicial.

Em segundo lugar, aponta que o imóvel em questão está inserido na gleba Rio Anil, a qual seria de sua propriedade, mesmo após a promulgação da EC nº 46/05. Isso porque essa emenda constitucional só teria excluído de seu domínio as terras que, localizadas em ilha costeira com sede de município, haviam sido incorporadas a seu patrimônio unicamente por força da promulgação da Constituição. Segundo a recorrente, essa circunstância não estaria presente na espécie.

Refere a União que a aquisição da gleba Rio Anil teve por causa o Decreto nº 66.227/70, por meio do qual foi autorizada, independentemente das formalidades do Decreto-lei nº 9.760/46, a cessão das terras nela localizadas ao Estado do Maranhão, sob o regime de aforamento, para o desenvolvimento da área metropolitana da capital do Estado. Cita também o Decreto nº 71.206/72, que autorizou a unidade subnacional, devido à impossibilidade de realizar diretamente o projeto de urbanização, a ceder o domínio útil daquela gleba à Sociedade de Melhoramentos e Urbanização da Capital S/A (SURCAP).

Ademais, assevera que, juntamente com o Estado do Maranhão, procedeu, em 13 de março de 1973, à transcrição do título aquisitivo da propriedade no cartório da 1ª circunscrição de imóveis (transcrição nº 30.185, à fl. 068, do livro 3 AG). Diz, ainda, que aquele decreto, fundado no DL nº 178/67, tinha status de lei e foi recepcionado pelo atual texto constitucional.

Sobre os procedimentos da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), afirma ter sido realizada a regularização da ocupação dos imóveis da União nos estritos termos dos arts. 61 e 63 do Decreto-lei nº 9.760/46.

Articula, fora isso, que, à época da edição dos decretos em alusão, a União já detinha o domínio da gleba Rio Anil, com base no art. 4º, inciso V, da Constituição de 1969. E essa situação não teria sido alterada com o advento da atual Carta constitucional, em razão de seu art. 20, inciso I.

Por fim, afirma que os ocupantes das terras da gleba Rio Anil sempre estiveram cientes de que não estavam adquirindo o domínio pleno dessas terras, conforme fariam prova os registros de cartório e a documentação da SPU anexados aos autos.

Pugna a União pela reforma do acórdão recorrido, de modo a se reconhecer sua propriedade sobre a área em litígio e a validade da cobrança de foro e laudêmio relativamente aos imóveis nela localizados.

A recorrida, por sua vez, diz estar certo o acórdão atacado. Alega que a demarcação das terras em litígio, além de não observar o Decreto-lei nº 9.760/46, não respeitou o contraditório nem a ampla defesa, tendo em vista a ausência de notificação pessoal dos interessados conhecidos, conforme orientação da Corte proferida no julgamento da medida cautelar na ADI nº 4.624.

O recurso extraordinário foi sobrestado na origem, nos termos do art. 1.030, III, do CPC, de modo a se aguardar o julgamento do Tema nº 676 da repercussão geral. O recurso especial paralelamente interposto não foi admitido, tendo transcorrido in albis o prazo para eventual recurso.

Julgado o referido tema de repercussão geral, o Presidente da Corte a quo determinou o retorno dos autos à turma julgadora.

No juízo de adequação, a Turma manteve o acórdão anteriormente proferido, ressaltando ser o imóvel objeto da ação caracterizado como terreno nacional interior desmembrado da gleba Rio Anil, não integrando o conceito de terreno de marinha. O acórdão foi assim ementado:

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO. TAXA DE OCUPAÇÃO. FORO E LAUDÊMIO. IMÓVEL SITUADO EM ILHA COSTEIRA. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 46/2005 (ART. 26, II, C/C O ART. 20, IV, DA CF/1988). ENCARGOS INDEVIDOS. SEDE DE MUNICÍPIO. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO.

1. A Constituição Federal estabelece em seu art. 20, inciso VI, que: São bens da União: [...] IV [...] as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II (trecho introduzido pela EC nº 46, de 05 de maio de 2005).

2. O tema em análise foi apreciado pelo egrégio Supremo Tribunal Federal, em julgamento realizado sob o rito da Repercussão Geral a que alude o art. 543-B do Código de Processo Civil de 1973 (RG-RE nº 636.199/ES), reconhecendo que: [...] A EC nº 46/2005 não alterou o regime patrimonial dos terrenos de marinha, tampouco dos potenciais de energia elétrica, dos recursos minerais, das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e de nenhum outro bem arrolado no art. 20 da CF. [...] Ausente fator de discrímen a legitimar a geração de efeitos desuniformes, no tocante ao regramento dos terrenos de marinha e acrescidos, entre municípios insulares e continentais, incide sobre ambos, sem distinção, o art. 20, VII, da Constituição da República. 7. Tese firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal: Ao equiparar o regime jurídico-patrimonial das ilhas costeiras em que sediados Municípios àquele incidente sobre a porção continental do território brasileiro, a Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios, incólumes as relações jurídicas daí decorrentes. [...] 9. Recurso extraordinário conhecido e não provido (RE 636199, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 27/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-170 DIVULG 02-08-2017 PUBLIC 03-08-2017).

3. Depreende-se que a desoneração trazida pela EC nº 46/2005 restringe-se, tão somente, às ilhas oceânicas e às costeiras que contenham a sede de Municípios, dentre os quais, São Luís MA, mantendo-se inalterados, na condição de bens da União, os terrenos de marinha e seus acrescidos.

4. Dos documentos acostados aos autos, destaca-se que o imóvel objeto da presente ação é caracterizado como Nacional Interior, desmembrado da área denominada Rio Anil, não integrando o conceito de terreno de marinha.

5. Sobre o tema, a orientação prevalente neste egrégio Tribunal é no sentido de que: [...] Diante da nova ordem constitucional, que estabeleceu critério político-territorial definidor do domínio das ilhas costeiras, este Tribunal tem definido a impossibilidade da cobrança, pela União, de taxa de ocupação e de laudêmio. [...]. 3 Os Decretos Presidenciais nº 66.227/1970 e nº 71.206/1972 que autorizaram a cessão da gleba do Rio Anil ao Estado do Maranhão sob regime de aforamento -, não asseguram à União a propriedade das referidas terras, porquanto foram editados em afronta à Constituição de 1967, vigente na época, que não atribuiu ao ente federativo central a propriedade das ilhas costeiras.[...] (EIAC nº 0040877-52.2012.4.01.3700/MA, julgado em 29 de julho de 2015, publicado no e-DJF1 de 30/09/2015).

6. Resta inviabilizada a pretensão da União de obtenção e manutenção do domínio de áreas contidas em ilhas costeiras ou oceânicas que sejam sede de município, a partir da data da modificação constitucional, afastando a legitimidade da cobrança dos pretendidos tributos.

7. Quanto à demarcação dos terrenos de marinha (não interiores), a definição da linha preamar média de 1831 (ponderação das marés máximas), sem a notificação pessoal dos interessados, caracteriza afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa, consoante precedentes da colenda Sétima Turma desta egrégia Corte (AG nº 0074617-77.2011.4.01.0000/MA, Rel. Des. Fed. LUCIANO TOLENTINO AMARAL).

8. Em juízo de adequação, fica mantido o acórdão que negou provimento à apelação.

A União opôs novos embargos de declaração, suscitando contradição interna no acórdão, uma vez que a Turma julgadora teria trazido à tona o argumento da nulidade do procedimento de demarcação dos terrenos de marinha, como se o imóvel objeto dos autos fosse dessa natureza. Referidos aclaratórios foram rejeitados.

O recurso extraordinário foi reiterado (fl. 192).

O Vice-Presidente do Tribunal admitiu o apelo extremo e selecionou este e outros sete processos como representativos da controvérsia concernente à aferição da (...) idoneidade dos Decretos 66.227/70 e 71.206/72 para corroborarem a prévia existência de justo título da propriedade, invocada pela União, das terras localizadas na Gleba do Rio Anil. Sua Excelência ainda determinou a suspensão de todos os processos pendentes que contivessem a mesma questão jurídica e tramitassem na 1ª Região.

Passo a me manifestar.

Importante destacar, inicialmente, que, conforme consignado expressamente no acórdão em que, em juízo de adequação, se manteve o acórdão atacado, o imóvel objeto da presente ação é caracterizado como Nacional Interior, desmembrado da área denominada Rio Anil, não integrando o conceito de terreno de marinha. Dessa forma, a alegada propriedade da União não advém do inciso VII do art. 20 da Constituição Federal.

Ademais, como o imóvel da autora, ora recorrida, não se enquadra no conceito de terrenos de marinha, não tem relevância para o caso a discussão acerca da necessidade ou não de convite pessoal de interessados, nos termos do art. 11 do Decreto-lei nº 9.760/46, em sua redação originária, para a demarcação dos terrenos de marinha (não interiores).

Feitos esses breves esclarecimentos, verifico que, para se apreciarem as alegações constantes do apelo extremo, é necessário definir se os terrenos de propriedade da União, nos termos do art. 20, inciso I, da Constituição Federal, caracterizados como nacionais interiores e localizados em ilha costeira com sede de município permanecem sob sua titularidade após o advento da EC nº 46/05.

Em caso positivo, surge a seguinte matéria a ser enfrentada: saber, para efeito de cobrança de foro, laudêmio e taxa de ocupação após a EC nº 46/05, se os elementos dos autos são suficientes para corroborar a prévia existência de justo título de propriedade das terras localizadas na gleba Rio Anil, tal como invocada pela União, nos moldes do art. 20, inciso I, da Constituição Federal.

Passo a tratar da primeira questão. Está em jogo, notadamente, a interpretação dos incisos I e IV do art. 20 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 46/05. Eis o teor desses dispositivos:

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

(...)

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005).

Da orientação firmada no julgamento do Tema nº 676. Da possibilidade de sua aplicação quando estiverem em causa os bens a que se refere o art. 20, i, da Constituição Federal e a EC nº 46/05.

Verifica-se que, no exame do RE nº 636.199/ES, a Corte fixou a seguinte tese de repercussão geral para o Tema nº 676:

A Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios.

Embora a Corte tenha restringido a fixação dessa tese aos terrenos de marinha, foram formuladas, nesse julgamento, orientações que igualmente norteiam o deslinde do presente caso.

Naquela oportunidade, a Relatora, a Ministra Rosa Weber, após digressionar sobre o domínio das ilhas na história republicana do Brasil, consignou que, à luz da redação originária do art. 20, IV, da Constituição Federal, todos os imóveis localizados em ilhas oceânicas e costeiras não pertencentes, por outro título, a estado, município ou a particular eram de propriedade da União. Sua Excelência, aliás, destacou precedente do próprio Tribunal Pleno nessa direção (ACO nº 317).

Mais à frente, disse ela que, com o advento da EC nº 46/05, o simples fato de determinada área estar localizada em ilha costeira na qual exista sede de município deixou de ser título hábil para ocasionar a titularidade da União sobre ela. E complementou: nessas circunstâncias, a propriedade da União sobre determinada área dependerá, logicamente, da existência de outro título que a legitime (destaquei).

Corroborando seu entendimento, a Relatora citou trecho da justificação da PEC nº 575/98, a qual deu origem à emenda constitucional mencionada, onde se dizia que a proposição não alterava o domínio do Poder Público, seja federal, estadual ou municipal, sobre os imóveis de sua propriedade situados nas ilhas marítimas que [integrassem] território de Município.

Após discorrer sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos, a Ministra rechaçou a tese de que, por não terem sido eles ressalvados pela parte final do inciso IV do art. 20 da Constituição Federal, em sua nova redação, a União teria perdido, com o advento da EC nº 46/05, a propriedade sobre eles quando localizados em ilhas costeiras com sede de município.

Isso porque, de acordo com sua compreensão, a interpretação sistemática do texto constitucional conduziria à ideia de que essa emenda constitucional não teria alterado o regime patrimonial dos bens referidos no inciso VII, como, aliás, de nenhum outro bem arrolado no mencionado artigo [20 da Constituição] (destaquei). E a adoção daquela tese esclareceu a Relatora resultaria na conclusão desarrazoada de que, com a EC nº 46/05, a União teria perdido o domínio de todos os outros bens a ela atribuídos pela própria Constituição, como, por exemplo, os potenciais de energia elétrica, os recursos minerais e as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Nesse sentido, disse Sua Excelência que as exceções listadas na parte final do art. 20, inciso IV, da CF, com a redação dada pela EC nº 46/05, deveriam ser compreendidas como adendos aos demais bens integrantes do acervo patrimonial da União.

A Relatora referiu também que o entendimento preservava a isonomia: com isso, teriam mesmo tratamento os terrenos de marinha e acrescidos localizados nos municípios continentais e os situados naqueles sediados em ilhas costeiras.

Em considerações finais, explanou que refugiriam à competência extraordinária do Supremo Tribunal Federal os questionamentos acerca da aplicação da disciplina infraconstitucional pertinente e dos procedimentos da Secretaria de Patrimônio da União. Complementou dizendo que as dificuldades para se definir o que de fato seriam os terrenos de marinha e seus acrescidos, tendo por referência a linha do preamar médio de 1831, não teriam qualquer pertinência com a EC nº 46/05, nem teriam sido por ela solucionadas.

Convergindo com a tese defendida pela Relatora, assim se pronunciou o Ministro Edson Fachin:

Se a integralidade do território das ilhas costeiras sedes de Município antes pertencia à União, agora não mais pertence, essa a única modificação perpetrada pela EC 46/05. No entanto, existindo nessas ilhas terrenos de marinha, terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, recursos minerais, potenciais de energia hidráulica, porção de mar territorial, cavidades naturais subterrâneas e sítios arqueológicos e pré-históricos, terras devolutas, enfim, na existência de outros bens públicos arrolados no artigo 20 da Constituição da República, a toda evidência continuam a pertencer à União, pois não foram afetados pela emenda constitucional em comento (destaquei).

Como se nota, a orientação firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no exame do Tema nº 676 é aplicável ao presente feito. A EC nº 46/05, assim como não teve o condão de alterar o regime patrimonial dos bens referidos no inciso VII do art. 20 do texto constitucional, também não teve o propósito de modificar o regime dos bens mencionados em seu inciso I.

Dos elementos para corroborar o argumento invocado pela União da prévia existência de justo título dos terrenos nacionais interiores localizados na gleba Rio Anil (Ilha Upaon-açu, Maranhão).

Visto isso, passo a tratar da questão de se, para efeito de cobrança de foro, laudêmio ou taxa de ocupação após a EC nº 46/05, os elementos dos autos comprovam a tese invocada pela União de que haveria prévia existência de justo título de propriedade das terras localizadas na gleba do Rio Anil, nos moldes do art. 20, inciso I, da Constituição Federal.

Transcrevo, por pertinente, o teor da legislação infraconstitucional examinada pela Corte de origem:

Decreto-lei nº 9.760/46:

Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) os terrenos de marinha e seus acréscidos;

b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;

c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;

d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;

e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;

f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;

g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;

h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;

i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;

j) os que foram do domínio da Coroa;

k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;

l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.

(…)

Art. 125. Por ato do Govêrno, e a seu critério, poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos neste Decreto-lei, imóveis da União aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais e, em se tratando de aproveitamento econômico de interêsse nacional, que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica. (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

Art. 126. Nos casos previstos no artigo anterior, a cessão se fará mediante têrmo ou contrato, de que expressamente constarão as condições estabelecidas, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, fôr dada aplicação diversa da que lhe tenha sido destinada. (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998).

Decreto-lei nº 178/67:

Art. 1º Por ato do Govêrno e a seu critério, poderão ser cedidas, gratuitamente, ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-lei nº 9.760, de 5 9-1946, imóveis da União, aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais, e, em se tratando de aproveitamento econômico de interêsse nacional que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica.

Parágrafo único - A cessão se fará autorizada por decreto do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual expressamente constarão as condições estabelecidas e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial se ao imóvel, no todo ou em parte, fôr dada aplicação em divergência com o previsto no decreto autorizativo e conseqüente têrmo ou contrato.

Decreto nº 66.227/70:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, usando da atribuição que lhe confere o artigo 81, item III, da Constituição e tendo em vista o disposto no artigo 1º do Decreto-lei n.º 178, de 16 de fevereiro de 1967,

DECRETA:

Art. 1º. Fica o Serviço do Patrimônio da União autorizado a ceder gratuitamente, sob regime de aforamento, ao Estado do Maranhão e independentemente das formalidades previstas no Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, os terrenos que constituem as áreas denominadas Itaqui-Bacanga e Rio-Anil, com 7.210 e 3.690 hectares, aproximadamente, excluídas da primeira as áreas destinadas ao Banco Nacional de Habitação e Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis, tudo de acôrdo com os elementos constantes do Processo protocolizado no Ministério da Fazenda sob o nº 47.258, de 1968.

Art. 2º. Os terrenos referidos no artigo anterior se destinam à execução do plano de desenvolvimento urbanístico da área metropolitana, tornando-se nula a cessão, sem direito a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias, se ao terreno vier a ser dada, no todo ou em parte, utilização diversa, ou ainda se houver inadimplemento de cláusula do contrato a ser lavrado em livro próprio da Delegacia do Serviço do Patrimônio da União.

Art. 3º. Fica o Estado do Maranhão isento do pagamento do fôro enquanto o imóvel permanecer ao seu patrimônio, bem como de laudêmio nas transferências que vier a efetuar.

Art. 4º. Competirá ao Estado do Maranhão promover sob sua inteira responsabilidade a desapropriação dos terrenos regularmente aforados a terceiros ou detidos por fôrça de títulos hábeis, indenizar benfeitorias daqueles meramente ocupados e, bem assim, responder judicial e extrajudicialmente sôbre quaisquer reivindicações que venham a ser invocadas objetivando os terrenos constantes do artigo 1º do presente Decreto.

Art. 5º. O Estado do Maranhão se obriga a iniciar no prazo de dois anos a execução do plano de desenvolvimento a que se propõe e a restituir, sempre que necessário, terrenos para instalação de órgãos federais e contidos nas áreas cedidas por fôrça do presente Decreto.

Decreto nº 71.206/72:

Art 1º. Fica o Estado do Maranhão autorizado a transferir, para a Sociedade de Melhoramentos e Urbanização da Capital S.A. - SURCAP o domínio útil da área denominada Rio-Anil, com 3.690 hectares, aproximadamente, situada em São Luís, Capital do referido Estado que lhe foi cedida por força do Decreto nº 66.227, de 18 de fevereiro de 1970, atendidas as finalidades da cessão e demais encargos e obrigações constantes dos artigos 4º e 5º do mencionado decreto, de acordo com os elementos constantes do processo protocolizado no Ministério da Fazenda sob o nº 22.993, de 1972.

Em face dos acórdãos impugnados, a União, como visto, aduz, em suma, que os Decretos nºs 66.227/70 e 71.206/72 autorizaram a cessão das terras da gleba Rio Anil ao Estado do Maranhão e à SURCAP S/A e que, uma vez materializado o ato de cessão, promoveu a transcrição, em 13/3/73, sem contestação judicial ou administrativa, do título aquisitivo da propriedade no cartório pertinente. Diz ainda que o primeiro dos decretos em alusão tinha status de lei e que, mesmo antes do advento da atual Carta Federal, já detinha o domínio da gleba, com base no art. 4º, inciso V, da Constituição de 1969, o qual assim preceituava:

Art. 4º. Incluem-se entre os bens da União:

(...)

V os que atualmente lhe pertencem; e.

Argumenta, além do mais, a União que, historicamente, inexiste controvérsia acerca do fato de as terras da gleba em questão serem de sua propriedade e que seus ocupantes sempre tiveram ciência de que nunca adquiriram o domínio pleno das mesmas, mas apenas o domínio útil, em regime de aforamento. Cita, sobre o assunto, a existência de registros de cartórios e de documentos provenientes da SPU.

Como se vê, em causas como essa, para saber se, após a EC nº 46/05, pode a União cobrar foro, laudêmio ou taxa de ocupação em relação às terras localizadas na gleba Rio Anil, é necessário, antes, perquirir, por exemplo: a) se a edição dos Decretos nº 66.227/70 e 71.206/72 é suficiente para corroborar a tese de que a União já detinha justo título de propriedade dessas terras; b) se elas foram incorporadas em seu patrimônio por força da própria edição desses decretos, ou das medidas deles decorrentes, e se isso seria legalmente válido; c) se o registro das terras na SPU, o registro dos aforamentos em cartório de registro de imóveis ou outro, ou a transcrição, em 1973, do título aquisitivo de propriedade à qual alude a União determinariam que, antes mesmo da Constituição de 1988, as terras localizadas na gleba Rio Anil já eram de sua titularidade; d) se o fato de há muito ser do conhecimento dos ocupantes dessa terras e das autoridades administrativas de São Luís que elas estavam sob o regime de aforamento importou a incorporação delas no domínio da União; e) se a cadeia dominial do terreno situado nessa gleba de que não conste, desde longa data, qualquer registro de propriedade da União firma não ter ela a propriedade sobre o imóvel; f) se os elementos citados devem ser considerados em conjunto para se chegar a uma conclusão apropriada sobre o assunto; g) se outros devem ser levados em conta.

Em outras palavras, para superar as considerações do TRF da 1ª Região sobre o assunto, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional (mormente dos Decretos-leis nºs 9.760/46 e 178/67, dos Decretos nºs 66.227/70 e 71.206/72, do Código Civil e das leis atinentes a registros públicos) e do conjunto fático e probatório constante dos autos.

Corroboram esse entendimento os seguintes julgados:

DIREITO ADMINISTRATIVO. ILHA COSTEIRA. TITULARIDADE. DEMARCAÇÃO. NECESSIDADE DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL. COBRANÇA DE FORO E LAUDÊMIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 20, I E IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015.1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte.2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.3. Agravo interno conhecido e não provido (ARE nº 1.138.264/MA, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 26/11/18).

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. ILHAS COSTEIRAS COM SEDE DE MUNICÍPIOS. FORO, LAUDÊMIO E TAXA DE OCUPAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DOMÍNIO DA UNIÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE nº 1.150.229/MA-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 29/11/18).

Na mesma direção decidiu a Segunda Turma ao julgar o ARE nº 1.150.466/MA-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, sessão virtual de 15/2/19 a 21/2/19. Converge com esse entendimento, ainda, a seguinte decisão monocrática: ARE nº 971.455/MA, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 28/5/18.

CONCLUSÕES

Em suma, reitero que, à luz da orientação firmada no julgamento do Tema nº 676 (RE nº 636.199/ES), o advento da EC nº 46/05 não alterou o regime patrimonial dos bens aludidos no inciso I do art. 20 da Constituição Federal. Nesse sentido, os terrenos nacionais interiores que a União já detinha nos moldes desse dispositivo permanecem sob sua titularidade após o advento da referida emenda constitucional, podendo eles, assim, ficar sujeitos a foro, laudêmio e taxa de ocupação.

No que se refere ao caso concreto, reafirmo a jurisprudência da Corte de que demanda o reexame da legislação infraconstitucional (mormente dos Decretos-leis nºs 9.760/46 e 178/67, dos Decretos nºs 66.227/70 e 71.206/72, do Código Civil e das leis atinentes a registros públicos) e do conjunto fático e probatório dos autos a controvérsia relativa à aferição, para efeito de cobrança de foro, laudêmio ou taxa de ocupação após a EC nº 46/05, dos elementos hábeis a corroborar a prévia existência de justo título de propriedade por parte da União das terras localizadas na gleba Rio Anil, nos moldes do art. 20, inciso I, da Constituição Federal.

Manifesto-me, assim, no sentido de que eventual violação da Constituição Federal seria indireta ou reflexa, bem como que o exame da controvérsia não prescinde do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, concluindo, por conseguinte, pela ausência de repercussão geral da questão em tela.

Penso ser possível se aplicarem os efeitos da ausência da repercussão geral tanto quando a questão constitucional debatida é de fato desprovida de relevância exigida como quando não há sequer matéria constitucional a ser discutida em recurso extraordinário, como ocorre em relação à questão ora em análise (v.g. RE nº 584.608/SP-RG, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 13/3/09).

Proponho, por fim, a seguinte tese:

É infraconstitucional e demanda o reexame do conjunto fático e probatório, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à aferição, para efeito de cobrança de foro, laudêmio ou taxa de ocupação após a EC nº 46/05, dos elementos hábeis a corroborar a prévia existência de justo título de propriedade por parte da União das terras localizadas na gleba Rio Anil, situada na ilha Upaon-açu (ilha de São Luís - Maranhão).

Brasília, 3 de abril de 2019.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Documento assinado digitalmente

 
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